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    [ 张喜亮 ]——(2015-8-14) / 已阅5776次

    从国有企业划转国有资本并非改革要求

      [编者按]近期,山东省出台了《关于深化省属国有企业改革完善国有资产管理体制的意见》 和《省属企业国有资本划转充实社会保障基金方案》,要求从山东省471家国有企业中“一次性”划转百分之三十国有资本充实省社会保障基金,由社保基金理事会履行出资人职责、派出股东董事和监事,参加被划转出国有资本的国有企业管理。两个文件甫一出台,引起了不少学者、官员的热议。对此,国资国企资深专家张喜亮研究员撰写此文,与关注国企国资改革的各界人士商榷。


      作者 张喜亮

      近期,山东省制定了《关于深化省属国有企业改革完善国有资产管理体制的意见》(以下简称《意见》)和《省属企业国有资本划转充实社会保障基金方案》(以下简称《方案》),引起了强烈反响,各方有赞有弹,说法不一。

      在笔者看来,“直接从国有企业中一次性划转部分国有资本充实社会保障基金”的做法没有领会到党的十八届三中全会《决定》关于“划转部分国有资本充实社会保障基金”的要义。

      深刻领会《决定》的要义

      党的十八届三中全会《决定》指出:“划转部分国有资本充实社会保障基金。完善国有资本经营预算制度,提高国有资本收益上缴公共财政比例,2020年提到百分之三十,更多用于保障和改善民生。”《决定》虽然提出“划转部分国有资本充实社会保障基金”,但是,并没有要求直接从“国有企业”中划转国有资本。《决定》关于“划转部分国有资本充实社会保障基金”只是一个概括性表述,至于划转的主体、划转的客体、划转的方式、划转的程序等等,则是在后边的内容得到阐释:“完善国有资本经营预算制度,提高国有资本收益上缴公共财政比例,2020年提到百分之三十,更多用于保障和改善民生。”国有企业之国有资本上缴的收益,不仅仅是用于保障,还用于改善民生等方面。

      《决定》关于“划转部分国有资本充实社会保障基金”的要求,实际上是一个分配的问题,至少包括三个层次:一是提高国有资本收益上缴比例,并非直接从国有企业中划转国有资本,“完善国有资本经营预算制度,提高国有资本收益上缴公共财政比例”;二是国有资本收益比例需要“逐步”提高,明确了时间表和封顶比例,“2020年提到百分之三十”;三是不仅用于保障,还有改善民生等其他用途,“更多用于保障和改善民生”。由此可见,充实社会保障基金并非是国有企业的责任,国有企业有义务逐步提高国有资本收益的上缴比例,至于具体充实社会保障基金和改善民生或其他用途及分配比例,则是公共财政管理职能部门的工作。

      削弱国企功能不是改革

      习近平总书记要求推进国有企业改革:要有利于国有资本保值增值,有利于提高国有经济竞争力,有利于放大国有资本功能。 直接从国有企业中划转国有资本,实际上是分散国有资本的措施,分散国有资本客观上是削弱了国有经济的竞争力和国有资本功能。

      习近平总书记今年7月中旬在吉林长春考察调研国有企业时明确指出:深化国有企业改革,要沿着符合国情的道路去改;国有企业特别是中央管理企业,在关系国家安全和国民经济命脉的主要行业和关键领域占据支配地位,是国民经济的重要支柱,在我们党执政和我国社会主义国家政权的经济基础中也是起支柱作用的,必须搞好;国有企业是推进现代化、保障人民共同利益的重要力量,要坚持国有企业在国家发展中的重要地位不动摇,坚持把国有企业搞好、把国有企业做大做强做优不动摇。直接从国有企业划转国有资本,是在削弱国企、削弱党的执政基础的行为。直接划转国有企业之国有资本非但不是搞好国有企业、做大做强做优的上策,却可能是掏空国有企业之举。

      回归“多头监管”旧体制要不得

      一次划转把国有企业百分之三十的国有资本划转充实社会保障基金,由社保基金理事会持有。社保基金理事会据此则成为了股东,履行划转股权出资人职责,对所持有的国有资本实施监管。社保基金理事会与国资监管机构同时派出各自的股权董事、监事进入国有企业董事会和监事会。这样的构架表面上是实现了国有企业股权结构的多元化,对完善国有企业法人治理、推进国有企业治理体系和治理能力现代化并没有实质性的意义。按照国务院有关规定,政府财政机关会同人力资源和社会保障机关是社保基金会监督管理部门。两个以上政府行政部门监管社会保障基金理事会,社会保障基金理事会再派出股东董事和监事直接参加国有企业监督管理,客观上强化了“政企不分”,更是回归了改革前“五龙治水”的旧体制。这有悖于国企社会主义市场经济的改革方向,不是全面深化改革而是历史的倒退。完善国有资产监督管理体制就是要彻底改变“政企不分、多头监管”致使决策效率低下、责任主体缺失的行政监管的格局,促使国有企业成为社会主义市场经济主体。

      社保理事会监管国企有悖其责

      按照有关法规政策的规定,社会保障基金理事会的主要职责是:管理通过减持国有股所获资金、财政拨入的资金及其他方式筹集的资金;根据财政机关、人力资源和社会保障机关共同下达的指令和确定的方式拨出资金;选择并委托国内外专业性投资管理机构对基金进行运作,以实现保值增值;向社会公布社会保障基金的资产、收益、现金流量等财务状况。

      社会保障基金理事会承担着来自各种渠道资金的“保值增值”职责,通过“选择并委托国内外专业性投资管理机构对基金进行运作”,而非直接投资运作基金或直接委派董事、监事参加企业管理。“社会保障基金理事会”履行国有资本出资人职责,派出股东董事、监事直接参加被“划转”出国有资本的“国有企业”之管理,客观上分享了作为人民代表大会批准统一监管国有资产的特设机构即国资委的职权,有悖于社会保障基金法定的性质和职责。

      国企股权未必充实社保基金

      直接从国有企业划转国有资本归属社保基金,表面上使社会保障基金获得了更多的资金,实际上只是获得了国有企业的股权,而不是以资金的形式充实社会保障基金。社会保障基金董事会成为国有企业股东,未必对社保基金有好处。社会保障基金理事会作为投资人必须要承担市场经济主体国有企业生产经营的相应风险。社会保障基金是人民的保命钱,社会保障基金理事会职责决定其必须确保社会保障基金的安全和保值增值,其对企业生产经营可能产生的风险之承受力是相当脆弱的,一旦亏损则不仅仅是社会舆论的压力,对全国人民无法交代,对社会的稳定发展将产生极大的负面影响。

      没有证据能够证明有了社会保障基金理事会这个股东以后,国有企业就能够完善公司法人治理结构,国有企业就能够使国有资本更安全、决策更正确和执行更高效。

      社保理事会与国资委难成“一致行动人”

      社会保障基金理事会即便是持有国有企业股权,其性质决定之必然是“财务投资者”即更关注于回报。国资委作为全民所有的国有资本法定出资人代表,其性质决定之必须是国家经济的“战略投资者”即更注重的是服务于国家战略。作为注重本金安全与利润回报的财务投资者“社会保障基金理事会”,为了其财务目的而大量减持国有股权或增加国有股减持频率,可能导致国有企业股权频繁变动,股权分散化还可能导致控制权的松动,则不利于国有企业做大做强做优而健康发展。

      从理论上说,划转国有企业之国有资本实际上是缩减了国资监管机构投资国有企业的国有资本数额,社会保障基金理事会作为“财务投资者”更加追逐资本回报兑现而减持或增加减持频率,还有可能被非国有资本主体恶意收购或稀释国有股权而改变国有企业的性质。财务投资者与战略投资者追求的目标、功能的定位、考核评价等都有着显著的区别,很难成为企业治理中的“一致行动人”。“双头”监管“共治”国企,必然导致决策掣肘、效能低下,不但难以合力促进国有企业健康发展,而且可能导致国有企业消失。

      提高上缴国资收益比例方能充实社保基金

      改革开放30多年以来,国有企业通过上缴利润、税收和国有资本收益,给予了社会保障基金大力支持。上世纪90年代实施国有股权分置改革和国有股减持措施,国家拥有股份的股份有限公司(包括在境外上市的公司)向公共投资者首次发行和增发股票时,均按融资额的百分之十出售国有股,通过划拨方式转由全国社会保障基金理事会持有,上缴社会保障基金。国有企业目前直接为职工缴纳的各项社会保险就占职工应缴纳社会保险工资基数的近百分之四十。国有企业通过股权转让、缴纳社会保险费用、提高国有资本收益上缴比例等多种方式,持续不断地加大支持社会保障基金的支持力度。

      据报道,2015年社保基金收不抵支,以企业职工基本养老保险为例,剔除财政补贴后,当期保险费收入与支出相减,“亏空”3024.87亿元,比2014年的收支差1563亿元显著扩大。据中国社会科学院公布的最新研究报告,全国社会保障基金缺口高达10万亿元人民币。在全国社保基金成立初期,资金主要来源包括中央财政拨款、国有股减转持、彩票公益金及投资收益等。十几年来,社保基金不断拓展新的筹资渠道,但是,其缺口不但没有减小却越来越大。

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