[ 李继忠 ]——(2015-5-27) / 已阅24767次

笔者的问题是：没有在国办发〔2015〕42号文提及的领域能否推广PPP？比如土地一级开发能否实施PPP？回答“能”或“不能”视乎都对。“能”或“不能”的答案要取决如何理解十三个领域后的“等”字的含义？“等”之深有意思。

首先，2015年4月25日，六部委签发了《基础设施和公用事业特许经营管理办法》。有人向发改委权威人士请教（询问）如何理解该《管理办法》第二条“中华人民共和国境内的能源、交通运输、水利、环境保护、市政工程等基础设施和公用事业领域的特许经营活动，适用本办法。”“等”字的含义，据说发改委给出的解释“等”字的意思是除了“能源、交通运输、水利、环境保护、市政工程”外，还包括其他基础设施和公共服务领域。

其次，国办发〔2015〕42号文第十二款“广泛采用政府和社会资本合作模式提供公共服务。在能源、交通运输、水利、环境保护、农业、林业、科技、保障性安居工程、医疗、卫生、养老、教育、文化等公共服务领域，鼓励采用政府和社会资本合作模式，吸引社会资本参与。其中，在能源、交通运输、水利、环境保护、市政工程等特定领域需要实施特许经营的，按《基础设施和公用事业特许经营管理办法》执行。”明确规定“其中，在能源、交通运输、水利、环境保护、市政工程等特定领域需要实施特许经营的，按《基础设施和公用事业特许经营管理办法》执行。”则说明发改委权威认识关于“等”字的解释不被国务院文件认可。

第三，原因在中国“等”字的神奇和魔幻。

笔者的观点，PPP模式携带着强大的中国文化基因，您甚至可以讲PPP是个国家治理模式（PPP模式早就融入了中国政治领域），因而PPP可以适用的领域包括但不限于能源、交通运输、水利、环境保护、农业、林业、科技、保障性安居工程、医疗、卫生、养老、教育、文化。

四、融资平台公司可以参与地方政PPP项目（政策新变化）
　
国办发〔2015〕42号文第十三款“化解地方政府性债务风险。积极运用转让—运营—移交（TOT）、改建—运营—移交（ROT）等方式，将融资平台公司存量公共服务项目转型为政府和社会资本合作项目，引入社会资本参与改造和运营，在征得债权人同意的前提下，将政府性债务转换为非政府性债务，减轻地方政府的债务压力，腾出资金用于重点民生项目建设。大力推动融资平台公司与政府脱钩，进行市场化改制，健全完善公司治理结构，对已经建立现代企业制度、实现市场化运营的，在其承担的地方政府债务已纳入政府财政预算、得到妥善处置并明确公告今后不再承担地方政府举债融资职能的前提下，可作为社会资本参与当地政府和社会资本合作项目，通过与政府签订合同方式，明确责权利关系。严禁融资平台公司通过保底承诺等方式参与政府和社会资本合作项目，进行变相融资。”

国办发〔2015〕42号文发布之前的财政部门文件规定了地方融资平台公司不能参加地方政府PPP项目。笔者认为如此的规定本身就是矛盾的：一方面既要求融资平台公司要运营PPP之TOT、ROT化解地方政府债务，一方面又规定融资平台公司不可以参与地方政府PPP项目。国办发〔2015〕42号文第十三款是对财政部以前发的文件的修正（其实是财政部自己的修正）。

笔者认为，国办发〔2015〕42号文第十三款之规定几乎所有的PPP专家都关注到了，笔者作为资深PPP爱好者也关注到了国办发〔2015〕42号文第十三款之规定。但是绝大多数PPP专家关注点在于国办发〔2015〕42号文第十三款允许地方政府融资平台公司可以参加地方政府的PPP项目了。

笔者研读国办发〔2015〕42号文第十三款的规定得出的结论是：国办发〔2015〕42号文第十三款不仅仅是对地方融资平台公司参与地方政府PPP项目放开了限制，第十三款实质上是给融资平台公司提出三项艰巨任务。

首先，化解地方政府债务（降低数额）。地方融资平台公司的主要任务还是要“积极运用转让—运营—移交（TOT）、改建—运营—移交（ROT）等方式”来“化解地方政府性债务风险”，降低地方政府债务。这是最艰难的。其实国办发〔2015〕42号文第十三款论述都是围绕“化解地方政府性债务风险”来做文章的。

其次，转型改制。融资平台公司在与政府脱钩的前提下，如其承担的地方政府债务已纳入政府财政预算、得到妥善处置并明确公告今后不再承担地方政府举债融资职能（改制转型后）方可参与地方政府PPP项目平台公司可作为社会资本参与当地政府和社会资本合作项目。如此效果是大大拓宽了部分优质省级平台公司参与PPP的路径。融资平台公司在理清与政府的关系后，可以作为社会资本第一次明确了社会资本的范围，平台公司可以成为社会资本意味着社会资本就更加宽泛的。

第三，规范做项目。国办发〔2015〕42号可以讲是发出严厉警告：“严禁融资平台公司通过保底承诺等方式参与政府和社会资本合作项目，进行变相融资。”融资平台公司不要再胡作非为。其他社会资本感觉到了国办发〔2015〕42号文的寒意（厉害）了吗？披上PPP马甲且违宪的“PPP”就不要搞了，假PPP可以休矣。

笔者认为，虽然国办发〔2015〕42号文未提本地国有企业能否参加PPP,举重明轻，地方融资平台公司满足文件提出的条件就可以参加本地政府的PPP项目，其他国有企业或国有控股企业同样可以可以参与本地政府PPP项目，这个结论应该是成立（没有疑问）的。如此，可以发挥地方国企在管理、人才方面的优势。

五、土地政策没有突破（或松动）
　
国办发〔2015〕42号文在第二十款明确规定“多种方式保障项目用地。实行多样化土地供应，保障项目建设用地。对符合划拨用地目录的项目，可按划拨方式供地，划拨土地不得改变土地用途。建成的项目经依法批准可以抵押，土地使用权性质不变，待合同经营期满后，连同公共设施一并移交政府；实现抵押权后改变项目性质应该以有偿方式取得土地使用权的，应依法办理土地有偿使用手续。不符合划拨用地目录的项目，以租赁方式取得土地使用权的，租金收入参照土地出让收入纳入政府性基金预算管理。以作价出资或者入股方式取得土地使用权的，应当以市、县人民政府作为出资人，制定作价出资或者入股方案，经市、县人民政府批准后实施。”

笔者认为，虽然，国办发〔2015〕42号文强调土地政策支持，提出要“多种方式保障项目用地。实行多样化土地供应，保障项目建设用地。”，项目建设用地有划拨，租赁，折价出资或入股等不同方式。国办发〔2015〕42号文在论述“多种方式保障项目用地”视乎是在现有的土地法律框架内，对所谓“经营性土地可以不走招拍挂”没有松动。故有人评价国办发〔2015〕42号文在土地资源配置方面没有进一步的政策突破。

早在《特许经营管理办法》下发时，笔者就表示，在中国推行PPP需要大家一起上，《特许经营管理办法》联合签发部门中应该包括国土资源部等相关部门。土地在PPP项目中的作用十分重要。目前视乎国土资源部没有发声十分低调，因为大地本身就是厚重的，因为土地故而低调。国土资源部目前没有发声不表明将来国土资源部不发声。这也是笔者坚信，PPP文献还会有的原因之一。但是国土资源部是主动发声还是被动发声？发声的方式如何？笔者猜猜猜。

笔者认为，土地是一切财富之母。土地如何在PPP项目中起作用？土地在PPP项目中如何“划拨、租赁、抵押、作价出资或者入股”？这个题目应该属于国土资源部的职责范围。笔者斗胆建议国土资源部或许应该出台《土地参与PPP项目操作指引》。笔者也十分期待：国土资源部出台《土地参与PPP项目操作指引》会是名副其实的“惊雷”。但是按照国办发〔2015〕42号文“财政部要强化统筹协调，会同有关部门对本意见落实情况进行督促检查和跟踪分析，重大事项及时向国务院报告”之规定，我们看财政部如何统筹协调。

六、结论

1、在PPP问题上，要晓西，要通西，要超西。晓西是前提。

2、国办发（2015）42号文出台，昭示着中央级别的PPP小组呼之欲出。

参考资料

1、《评财金[2014]76号文-- PPP那些事之六》（李继忠 章学祥）
2、《政府和社会资本合作模式操作指南(试行)》解读（李继忠 章学祥）
3、《试论BOT/PPP项目管理模式--PPP那些事之五》（李继忠 李菡君）
4、《SPV虽好但不是唯一—PPP那些事之七》（李菡君 李继忠）

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