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    [ 洪碧华 ]——(2015-2-23) / 已阅8988次

    实行法官职业化存在的问题及对策
    洪碧华
    [提要] 2014年《深圳市法院工作人员分类管理和法官职业化改革方案》出台,再次引发国人对于法官走职业化道路的探索。本文通过分析法官职业化进程存在先天文化底蕴不足、制度的缺失及现有的法官素质不高等问题,从而提出法官职业化应由执政党来领导、由全国人大来推动,并从制度保障及提高法官素质来推动法官职业化进程。
    [关键词] 法官;职业化;问题;对策
    “法院是法律帝国的首都,法官是帝国的王侯。”在司法审判活动中,法官处于核心的地位。法院的裁判,最终是通过一个人格化的终端——法官来体现的,“法律借助于法官降临尘世”。法官是司法公正的主体,是各种纠纷的最后裁决者,离开法官,法律的作用就无法发挥。法官只有作为一个独立的职业,根据自己对法律的理解做出合理的判断,才能保证裁决的结果最大限度地符合法律的本意,让人民群众感到公平正义。法官并不是一个大众化的职业,法官执掌法律、专司司法的特点,决定了法官不能仅靠熟记一定的法律条文,掌握一定的司法经验,而更需要具有一定的司法理念,才能适应现代司法的需要。让法官走职业化道路,是现代司法理念的应有之义。
    一、实行法官职业化存在的主要问题
    法官职业化,是相对于行政化、大众化而言,是指法官以行使国家审判权为专门职业,并具备独特的职业意识、职业技能、职业道德和职业地位。反思历史,我们没有独立的法律职业传统,分析现实,我们对法律职业专门化问题缺乏认识。推进法官职业化进程任重道远。
    (一)司法底蕴不足和行政化影响法官职业化进程
    我国尚未形成法官职业化制度。古代科举考试的传统,使文人与官员合一,导致官员决策不精确,缺乏现代司法所要求的层层剥笋、严密推理、遵循形式逻辑等。国人几千年崇尚“无讼”观念,“和为贵”、“讼终凶”文化的影响,在人们思想中潜移默化,司法行政合一的体制在中国延续数千年。历代政府不重视法治。我国清末才出现专门的法学教育机构----直隶法政学堂。新中国成立后,法学教育历经曲折,由于法学教育的停滞,法律人才的缺乏和荒废,司法机关面临大量的人员缺口,采取了吸收军转干部,社会考干和调干的形式招录了大量的不懂法的司法人员,个别有关系的人,如食品公司杀猪的、工厂烧锅炉的也混入法官队伍。此后有法律专业的毕业生不断充实到司法机关来,但吸收非法律人才进法院的状况一直持续到90年代中期才结束。大量的非法律专业人员在审判岗位上边学边干,由于未受过系统的法学教育和审判技能训练,大多“摸着石头过河”,凭着社会经验办案。
    由于传统法律文化糟粕,人治思想和司法行政合一传统的长期影响,没有发达的法律解释技术和机制,法律职业专门化的底蕴先天不足。法官职业化,最早见于最高人民法院2001年末的文件,2002年7月《最高人民法院关于加强法官队伍职业化建设的若干意见》提出“法官职业化建设”的新目标,法官职业化建设的基本内容主要包括:严格法官的职业准入;强化法官的职业意识;培养法官的职业道德;提高法官的职业技能;树立法官的职业形象;加强法官的职业保障;完善法官的职业监督等。法官职业化的进程将伴随着法治进程不断向前推进。
    (二)司法地方化制约着法官职业化的进程
    《宪法》和《人民法院组织法》均规定:“人民法院依照法律规定独立行使审判权,不受行政机关,社会团体和个人的干涉。”但是这一规定在司法实践中却由于得不到相应制度保障,实际已经名存实亡。现实中通行的是一种地方党委领导,地方人大和上级司法机关监督指导、地方政府管理人、财、物的司法体制。在人事制度上,如果没有《法官法》和司法统考制度的制约,法院将还会不断被地方“硬塞进”非法律专业的法官。即便如此,现在很多地方还是给法院“安排”没有法律背景的但被认为在政治上可靠的法院院长和其他工作人员。法院成了地方的人员接收站,经济发达地区的法院成为安排关系户的好去处。用人者无权选人,选人者并不用人,法院不能根据自己的需要选拔人才。在物质建设上,法院建设和法官培训深造需要独立的经费预算,但地方财政预算的随意性并没有任何制度制约,反而生出较多扯皮和掣肘。逐渐形成了强势政府与弱势法院,地方富则法院强,地方穷则法院弱等格局,西部有些经济落后地方法院基本办公条件和法官工资均难于保障。法院为了生存和运转,院长或者分管财务的副院长成了到处找钱的“后勤保障官”,法院的各级法官也让现实逼得平庸化和功利化,法官职业化建设让法律人无奈地叹息。由于财权和人事权都受制于地方的党政部门,法院难以摆脱地方保护主义和地方行政执法的“纠缠”,陷入地方保护的“旋涡”难于自拔。特别在地市以下,很多地方党政领导心目中的依法行政,则是“依法院行政”,行政上的麻烦事就要求法院出头处理,如计划生育、征地拆迁等。法院无力抗衡,每每成了地方各项“中心工作”的急先锋、挡箭牌。还有大大小小的联合执法、会议、考评、统计、检查,法院已演变成地方的部门和附庸,法院院长在很大程度上演化为地方行政官员和社会活动家,真正专注于司法工作的精力则有限,法官和其他工作人员也受到相当程度的干扰。宪法规定的法院独立的地位在基层实际已名存实亡。因此法官职业化建设在基层更加举步维艰。在法院管理行政化的体制下,法官职业化建设就丧失了应具备的基础和条件。
    在制度层面上,另一个影响法官职业化的因素是法官的职级问题。《法官法》规定的法官等级并未与薪俸和法官水平相挂钩。法官地位和薪俸高低仍是套用行政职级。导致收入微薄的法官对法官等级不以为然,反而强烈要求地方党委组织部门解决与薪俸挂钩的法官行政职级问题。行政职级决定着法官的地位和待遇,这就是中国司法的现状。哪个法官不想谋个庭长、副庭长职务,好听又实惠。时下基层法院向地方党委乞求落实人民法庭庭长正科级的做法也是中国法官在制度困境下自救的最好方法,地方党委或批或不批没有统一的做法,全凭其酌定。法官明知这是趋向行政化背离法官职业化的想法和做法却是不得已而为之。
    (三)法官素质不高,职业化基础薄弱
    由于历史原因,法律及法律职业的断层和混乱达几十年,我国法官素质普遍不高,这是一个不争的事实。“如果法官的政治素质不高,则根本不能当法官。”肖扬老院长说过:“为什么山西绛县的姚晓红,一个只有小学文化程度的司机,竟然能被任命为掌握生杀大权的人民法院的副院长,被戏称为三肓院长?关键是法官的管理体制出了问题,法官的选拔、考核机制存在问题。”如果说像姚晓红那样的政治素质的法官是极少的话,更多的法官在业务素质上不能令人满意,我国现有法官中,仍有半数以上不是正规的法律科班,大部分是党校函授或者电大函授、网络开放教育毕业的。特别是基层人民法院中,法律科班出身的法官也是近十年逐渐充实到基层法院,尚未取代调干和复转军人成为骨干法官。调干和复转军人固然缺乏系统的理论功底,然而法律科班毕业生的知识结构和理论水平也难以令人乐观。就算是法律专业毕业的法官,他们在法学院所学仅是法律的“皮毛”且无法与司法工作“对接”,与真正的司法工作差距较远,现实与理论往往差距太大。正是应了美国法官所说的一句名言:“法律的生命不在于逻辑,法律的生命在于经验。”在反思我们的法学教育与司法实践脱节的同时,亦要反思法律毕业生能够通过司考后就立即被任命为法官,而不经过律师阶段的磨练和经验的积累。然而,经过律师阶段磨练的优秀律师又不愿意放弃丰厚的收入做一个清贫和社会地位不高的法官。目前,法院的地位还不是权力的中心,只处于边缘地带,年轻的法科毕业生通过司考后很多辞职去当律师,或调到党政部门。因为法官的收入没有律师高,社会地位及升迁状况没有党政部门好。晋升慢、待遇低、压力大,法官就难留。比如,从2003年到2013年底,深圳两级法官辞职、调离的共计234人,其中有实职的为37人。这个数字很惊人,相当于100人的法官队伍走了约16人。法官的地位和待遇无法吸收和留住高素质法律人才,而大部分在职法官又由于本身先天理论素养欠缺而后天难补,不得不费力地支撑着繁重的审判任务。辅助人员的稀少又让法官事无巨细分散了大量时间和精力干了本应是辅助人员应该干的琐事。因此,造成法官特别是基层法官难有时间进行学习提高,不学习的法官绝对不是合格的法官,社会在对司法不公进行评击的同时,又有谁去深研造成法官司法水平不高的深层次原因呢?基层法院院长也在为法院的生存和运转费尽心力,在这样的环境下追逐利益的思想逐渐形成并巩固,法院领导往往忽视或不得不忽视法官法学理论素质的提高。因此,出现了以下现象:经验型的人多,知识型的人少,重实践的人多,轻理论提高的人少,单一型的人多,复合型的人少,没有受到法学正规教育的人多,法律毕业生的人少。
    进人司法机关受到越来越严格的限制,从2001年开始,实行全国统一司法考试,想要从事法官、检察官和律师等职业,都必须通过全国统一司法考试,取得司法资格,该项考试难度大,通过比例仅为7-10%,号称天下第一考。导致基层法院法官数量近年来增加缓慢,为了缓解法院人少案多的矛盾,许多法院不得不让审判员兼任书记员,或者从社会招录临时速录员担任记录。如,2003年,深圳法院全年受理案件达94600件,法官人均办案140件;到了2010年,全市法院全年受理案件逾20万件,法官人均办案235件。法官人均办案数量,高于全省、全国两倍以上。由于基层法院处于社会的最基层,人员交流空间狭小,一方面使年轻人感到进步缓慢,在法院没有出路。另一方面容易造成法官的“近亲繁殖”,“裙带关系”,影响法官的素质。
    二、加快实行法官职业化制度的具体措施
    法官职业化是社会发展到一定阶段的产物,是社会劳动分工的结果。专业的分工的确使社会调整更为合理、有效。加快法官职业化改革,势在必行。
    (一)法官职业化应由党委领导和人大推动
    中组部、最高人民法院于2013年3月1日印发了《人民法院工作人员分类管理制度改革意见》,为各地实施法院人员分类管理提供了决策依据。要实现法官职业化,不是法院一家所能够完成的,应由执政党来领导,由全国人大来推动,并需要社会各方面的支持。一方面,法院具有天然的依附性,根本不可能调动完成法官职业化所需要的政治、财政、人力等资源;另一方面,法院的任务是执行法律,它本身不具备完成法官职业化所需要的立法权限。俗话说:“老大难、老大难、老大过问就不难”,法官职业化离不开执政党的领导,离不开稳定的社会历史条件。
    (二)改革司法体制,保障法官权益
    实行法官职业化,对法官提出了严格要求。在制度上如果没有保障,法官职业化还是不可能的,笔者认为在制度上要解决以下三个问题:
    1、法官职能去行政化。法官的行政化并不是中国特有的,国外也有出现过。我国法官的行政化色彩严重,法律规定的法官独立审判缺乏制度保障。根据法官职业化的要求,法官必须摆脱行政化管理模式,与行政级别脱钩,并成为公务员队伍中单独职务序列。法院工作人员将被划分为法官、审判辅助人员和司法行政人员三大类,其中审判辅助人员又分为法官助理、书记员、司法警察。按照工作性质和岗位特点,各类人员将实行不同管理制度。其中,法官按照法官职务序列进行管理;司法警察按照警察职务序列进行管理;司法行政人员、法官助理、书记员则按照综合管理类公务员进行管理。法官的等级只是一种职务层次,不同等级的法官之间没有行政隶属关系,从而在职务上保障了法官依法独立行使审判权。法官不能兼任司法行政岗位职务,行政领导与法官职业,二者只能选择其一。
    2、法官管理非地方化。法官管理地方化是法官职业化的最大障碍,法官地方化使各级法院的人事、物质、财政等方面受制于并依赖于同级政府和党委,使法官在审判中不得不考虑和顾及地方利益,是造成地方保护主义最根本的原因,同时也是导致法官庸俗化、功利化、工具化乃至司法腐败的原因。地方对法院人事的主管更多考虑地方和政治因素,疏于考虑法官专业因素;而对法院物质和财政的节制更多地考虑地方财力及法院与其他行政机关的平衡并经行政为中心的因素,不会过多考虑法官的特殊需要。十八届三中全会《决定》指出:“要推动省级以下地方法院、检察院人财物统一管理”,即“省级统管”。法官统一任命,终身任职,非因法定事由并经法定程序,不被罢免。
    3、法官保障非普遍化。现在的司法改革设想均普遍认为要吸纳社会高级法律人才加入法官队伍,以逐渐替换不能胜任的现职法官。目前法官还不是一个充满诱惑和备受人们敬重、羡慕的职业,法官的经济待遇和政治待遇长期得不到解决,加上工作任务重、压力大、严重影响了法官的工作积极性和法官队伍的稳定。法官地位和待遇吸纳不少高级法律人才。二流的环境,三流的待遇是吸引不了一流的人才。
    (三)严格考录程序,提高法官素质
    对于我国法官素质无论官方评价还是学界主流观念都颇有微词,均认为法官素质有待提高。上海法官陈明华等集体招嫖案,造成严重的社会影响。因此法官职业化要求不断提高法官素质。
    1、初任法官需经过法定的遴选和任命程序。要保证法官的高素质,首先必须严把入口关,必须通过比例仅为7-10%的统一司法考试。除了按《法官法》规定的任职条件外,还需经过严格的任命程序。我国目前没有单独的法官遴选程序,法官任命与一般公务员没有大的差别,鉴于法官职业的特殊要求,我们应当进行改革,建立专门的法官遴选程序。法官的遴选程序应贯彻公开、公平、公信的原则,保证选出职业素质和道德修养优秀的人担任法官,还必须能够体现法官职业的尊荣感,有利于树立司法的权威性。借鉴国外的有益经验,结合我国的实际,对法官遴选程序的基本框架如下初步设计:① 申请,②推荐,申请时要有2名以上资深法官的推荐,③法官遴选委员会评议,法官遴选委员会经审查,考试(面试、笔试),考察后确定法官推荐人选。法官遴选委员会要有一定广泛性,由法院资深法官为主并吸收人大政协及社会上专家学者组成,④公示,⑤提请任免,通过严格的遴选程序,把那些符合法官条件和优秀的法律人才充实到法官队伍来,把法官队伍建设成一支高素质的德才兼备的职业化群体。
    2、现职法官需进行岗位培训。为适应法官职业化的要求,我们应努力探索提高现职法官素质的有效途径,在大力加强队伍思想政治和作风建设的同时,要强化教育培训,应制定实施《法官培训条例》、建立健全教育培训机构,形成国家和各省两级法官培训体系,实行法官任职前培训,在职培训制度。树立终身教育理念,加强审判技能培训。通过培训,努力在法院形成一种法律人文化,形成独特的职业意识、职能技能、职业道德和职业地位。在当前,全体法官的继续教育特别有意义,因为我国法官职业化、同质化的基础是不断变化的,法官在毕业分配时可能是同质的,但是事隔三五年之后,他们对法律的理解就发生了差异,这种差异一方面是他们所处的工作环境差异造成的,另一方面与不断进行的司法改革有关,它取决于法官个人是否能够不断更新自己的知识和信息。司法统一这样重大的课题,我们习惯于用请示汇报这样的行政手段去统一,而通过对法官的继续教育使法官的大脑实现统一,才能真正实现司法统一。
    总之,推行法院工作人员分类管理和法官职业化改革,是贯彻落实党的十八大、十八届三中、四中全会精神的重要措施,是落实中央组织部、最高人民法院关于法院人员分类管理改革意见的具体实践。对公民来说,实行法官职业化制度,法官判案的公正性就有保障,审理者裁判 裁判者终身负责;层层行政审批没有了,审判效率就会相应加快,办案干扰也会减少。对法官来说,晋升机制通畅、福利待遇提高,优秀的人才就会愿意留在法官队伍。这有利于实现司法公开、公平、公正,维护当事人权益,建设法治中国,构建和谐社会。
    【参考文献】
    [1]李清伟:《论服务型政府的法治理念与制度构建》,载于《中国法学》2008年第2期。
    [2]张仁望 刘昊:《深圳启动法官职业化改革 法官晋升“去行政化”》。载《南方日报》2014年02月28日。
    [3]周强:《深圳开启法官职业化改革》,载于《新华网》2014年02月28日。
    [4]周建华:《法官职业化研究》,人民法院出版社,2004年11月出版。


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