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    [ 洪碧华 ]——(2015-2-23) / 已阅12613次

    新时期全面深化司法体制改革的若干思考
    洪碧华
    [摘 要]为了贯彻党的十八大和十八届三中全会精神,全面深化司法体制改革,文章从司法及其司法体制改革的内涵入手,围绕为什么要改?怎样改?阐述我国未来15年司法体制改革的基本思路与目标要求。这对于确保司法公正、提高司法公信力,构建和谐社会,建设社会主义法治国家等都有着重要意义。
    [关键词]司法;法官;检察官;体制;改革
    党的十八届三中全会通过了《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》(以下简称《决定》),改革的内容涉及经济、社会、政治、文化、生态文明建设等各个方面。其中,司法改革是全面深化改革的重要组成部分,也是十八届四中全会“依法治国专题”的重头戏。以下结合《决定》内容,谈谈本人对新时期全面深化司法改革的几点认识。
    一、司法的内涵及司法体制改革
    司法是指国家司法机关及其工作人员依照法定职权和法定程序,具体运用法律处理案件的专门活动。在西方发达国家,普遍实行立法、行政、司法“三权分立”。我国不实行“三权分立”,而是实行党委领导下的公、检、法三家分工负责、互相配合、互相监督的“分权制约”机制。我国司法机关一般是指法院和检察院,从广义上看,还包括公安、国安、司法行政机关、军队保卫部门、监狱等负责刑事侦查的机构。目前政法五家都是由当地党委政法委员会负责领导、组织与协调,这是有中国特色的社会主义法律制度。司法具有中正、独立、权威、统一、专业、公开公正等特点。从党的十五大以来,司法改革就被纳入改革的重要议事日程,十五大首提“推进司法改革”,十六大提出 “推进司法体制改革”,十七大提出“深化司法体制改革”,十八大提出“进一步深化司法体制改革”,十八届三中全会突出 “全面深化司法体制改革”。司法改革正由浅入深、由易至难,有计划按步骤,逐步稳健推进。实践表明,我国的司法改革之路已经迈出了坚实的步伐,目前正在向纵深发展。全面深化改革的总目标是完善和发展中国特色社会主义制度,推进国家治理体系和治理能力现代化。我们法制建设的目标是“实行依法治国,建设社会主义法治国家”。而建设法治中国,必须全面深化司法体制改革。
    二、为什么要进行司法体制改革
    (一)是加快政治体制改革的需要
    与经济体制改革相比,我国政治体制改革步伐缓慢,必须加快推进。司法改革属于政治体制改革的重要组成部分。在中国,司法改革涉及政治与法律两大方面体制问题,真正是个老大难问题,所谓“老大难、老大难,老大过问了,就不难”。只要执政的共产党中央领导真正下定决心要改革,就没有解决不了的问题。按照党中央要求,《决定》对司法改革作了全面部署。通过司法改革,就是要让人民群众转变旧观念,信法不信访,不给各级党委政府施压,让老百姓也懂得运用法治思维和法治方式维权,养成 “有问题找法律,有纠纷找法院”的良好习惯;当然,司法人员要公正司法,狠抓“执行难”问题,努力让人民群众对每个司法案件都感到公平正义。
    (二)社会形势发展呼唤法治
    近年征地拆迁等引发大量的群体性事件,群众信访上访案件数量不断攀升,给各地党委政府增加巨大工作压力。形势发展倒逼着党委政府重视司法工作,实行司法改革。毕竟矛盾纠纷依法应该由人民法院来解决,因为司法有最终裁决权,而由政府信访部门来解决涉法涉诉案件,显得工作能力不足又缺乏法律依据,吃力不讨好。这种作法,违反国家宪政原则。现实中,由政府信访部门解决的上访案件并不多,如果认为“人民内部矛盾用人民币搞定”,那么这种错误的做法,将会引来更多的上访者。花钱买平安,终究不是长远之计。邓小平同志生前说过:“还是搞法制,搞法制靠得住一些。”
    三、怎样进行司法体制改革
    改革的指导思想是:以司法需求为根本出发点,以人民群众的切身利益为主线。努力促进社会和谐稳定,努力消除体制性、机制性、保障性的制度障碍。工作重点是加强对权力的监督,把权力关进制度的笼子里。优化司法职权配置,规范司法行为,确保司法公正与公信。因为改革内容涉及面广、影响巨大,必须依法推进,有计划、分步骤进行。不是一步到位,只是省级统一管理。尚不敢实行全国性的司法独立。在时间节点上:把今后15年作为落实当前司法改革措施制定与实施的路线图和时刻表,能够提前完成当然更好。目前,我国在六个省市同时进行改革试点:上海、广东、吉林、湖北、海南、青海。中央司改办出台《改革框架意见》,要求试点单位坚持顶层设计与实践探索相结合,服从党国大局,加强总体谋划,从实际出发,尊重基层首创精神,鼓励在体制机制上进行积极探索。为全国逐步推开试点积累经验、创造条件。《改革框架意见》主要针对如下七个方面下列问题提出了政策导向:一是对法官、检察官实行有别于普通公务员的管理制度。二是建立法官、检察官员额制,把高素质人才充实到办案一线。三是完善法官、检察官选任条件和程序。四是完善办案责任制,加大司法公开力度,强化监督制约机制。五是健全与法官、检察官司法责任相适应的职业保障制度。六是推动省以下地方法院、检察院人财物统一管理。七是完善人民警察警官、警员、警务技术人员分类管理制度。本文主要论述四方面内容。
    (一)让司法管理去地方化、去行政化
    《决定》指出:要“改革司法管理体制,推动省以下地方法院、检察院人财物统一管理,探索建立与行政区划适当分离的司法管辖制度,保证国家法律统一正确实施。”司法体制的核心内容就是确保司法机关依法独立行使职权。让人民法院依法独立公正行使审判权、让人民检察院依法独立公正行使检察权。改革就是要解决内部去行政化、外部去地方化两个影响司法独立公正的核心问题,因为现在法院和检察院的人事权、财产权都掌握在地方党委、人大机关和政府手中,不可避免,使司法蒙羞。要弱化乃至消除司法的地方化属性,恢复司法权力的国家属性。司法机关不能成为从属于地方权力、服务于地方利益的部门。将司法机关的人财物管理与地方切割开来,地方党政也就失去了干预司法的手段。这对于确保人民法院、人民检察院依法独立公正行使职权,建设公正、高效、权威的社会主义司法制度具有重大意义。
    (二)让法官检察官去行政化,走职业化道路
    2014年1月24日,深圳市中级人民法院在全国率先实行法官职业化改革,去行政化。培养合格的职业法官、检察官是司法改革的基础性任务。法官、检察官即可以从通过全国统一司法考试的人员中招录、也可以从执业律师和法学教授中遴选,由组织人事、纪检监察部门在政治素养、廉洁自律等方面考察把关,人大依照法律程序任免。法官、检察官既要精通法律专业知识,又要有一定的工作经验和社会阅历,能够严格以客观事实为依据,以法律为准绳。实现法官、检察官职业化、专业化和精英化,就是要改革法官、检察官的招录和培养制度;健全法官、检察官职业保障,就是要突出法律职业特点。没有充分的职业保障,法官就难以完全实现其法定职责。例如,2010年,湖北孝感市中级人民法院法官冯滨因为妻子被法院辞退发生劳动争议纠纷,起诉维权,法院不受理而穿法官袍上访,后被免职。法官职业保障包括三方面,一是身份保障(又称职务保障),即法官依法独立审判,非因法定事实并循法定程序不得免降调职;二是经济保障,即法官应当获得与其所承担职责和职业特点相匹配的经济待遇;三是安全保障,即法官不因履行职责而受到安全威胁。
    与《公务员法》相比,《法官法》和《检察官法》作为特别法,要优先适用,法官、检察官有别于其他公务员,前者实行“双考制”而公务员实行“单考制”,二者在履职依据和组织方式等方面不同,应该分开管理。另外,还要实行司法人员的分类管理改革,法官、检察官要与法院、检察院的其他工作人员分别对待,如书记员、辅助人员、助理、法警等;法官、检察官的待遇和等级挂钩、不与行政级别挂钩。法官、检察官的待遇要远远高于司法行政人员和辅助人员。借此增强法官、检察官的责任感和荣誉感,让他们更加体面地工作学习。促进法官、检察官的专业化与精英化,也有利于提升其公正司法的能力。专家建议,可以参照美国的做法,实施法官、检察官终身制。法官、检察官可根据任职年限、资历和工作业绩等晋升等级;不同等级之间的法官没有行政隶属关系,各法官依法独立行使审判权。就算是基层法院派出法庭的小法官,也能够代表国家审判机关,制作裁判文书。
    (三)法官检察官对案件终身负责
    司法机关必须完善司法权力运行机制,让审理者裁判、由裁判者负责,建立突出法官、检察官主体地位的办案责任制。《改革框架意见》和《上海改革方案》将司法责任制作为改革试点的重点内容之一,以完善主审法官责任制、合议庭办案责任制和检察官办案责任制为抓手,突出法官、检察官办案的主体地位,明确法官、检察官办案的权力和责任,“谁签名谁负责”,对所办案件终身负责,严格错案责任追究。法官依法独立行使职权,不受任何干扰,不必“请示”也不必接受“指示”。
    为防止法官、检察官滥用权力,需要同步研究健全对司法权力的监督机制,运用信息化手段,加强和规范对司法活动的监督;加大司法公开力度,全面推进办案工作全程录音录像、生效裁判文书上网(群众可以登录《中国裁判文书网》查看),公开接受公众监督;充分发挥律师在诉讼中的作用,确保司法权依法公正运行,真正让人民群众在每一个司法案件中都感受到公平正义。
    法院审理案件还权于合议庭,有些地方法院 90%的案件,由合议庭或独任法官独立裁判。今后,要把优秀法官充实到审判一线,把法院内最优质的司法资源从办公室搬回法庭;独任审判员有权直接签署裁判文书;减少审委会委员讨论案件范围。
    (四)完善人民警察管理制度
    《改革框架意见》提出,完善人民警察警官、警员、警务技术人员分类管理制度,健全执法勤务机构人民警察警员职务序列制度,重点解决量大面广的基层一线人民警察任务重、职级低、待遇差的问题。按照《公务员法》确定的职位分类框架,建立公安、安全、审判、检察机关专业技术类公务员管理制度,确保人员待遇与专业技术职务配套衔接。对公安、安全机关具有刑事司法属性的侦查人员探索试行主办侦查员制度。加强人权司法改革,严禁刑讯逼供,让侦查权和羁押权适当分权,互相制约,防止孙志刚、佘祥林、赵作海之类冤假错案发生。严格规范减刑、假释、保外就医,防止死缓、缓刑的滥用,制止案犯走“后门”,惩治司法腐败,维护法律权威。
    当然,改革从来都不是一帆风顺。肯定会遇到的各种困难及其挑战。要结合中国国情,提出切实可行的改革措施,实现司法体制改革的顶层设计。应该逐步改革,不能一步到位,先是实行省级统一管理,取得成功经验以后,才能实行全国统一司法改革。

    [参考文献]
    [1]孟建柱.深化司法体制改革[N],人民日报,2013,11.
    [2]胡健.法治框架内的改革才是真正的改革[N],法制日报,2006,3.
    [3]汤维健.为什么要深化司法体制改革[N],光明日报,2014,1.
    [4]李洪雷.深化改革与依法行政关系之再认识[J],法商研究,2014:2.

    作者简介:洪碧华(1963-),中共漳州市委党校管理学教研室副主任、副教授


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