[ 贺胤应 ]——(2015-1-11) / 已阅14594次

跨行政区划司法管辖制度改革初探

贺胤应

【内容摘要】 跨行政区划司法管辖制度改革既具有现成的经验可资借鉴，也具有十分重大的现实意义，更具有必要性。推进跨行政区划司法管辖制度改革首先应当理清司法机关与人大及其常务委员会的关系，司法机关党组与同级地方党委及上级司法机关党组的关系，司法机关上下级之间的关系；其次应当坚持方便诉讼、基层为主、资源整合、结合实际等基本原则；最后应当坚持试点先行，第一步在直辖市、省会城市、计划单列市率先开展试点，第二步在符合条件的地级市所辖行政区开展试点，第三步在符合条件的地级市之间开展试点。
【关键词】 跨行政区划 司法管辖 改革 关系 原则 试点

十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》（以下简称《决定》）指出，要探索建立与行政区划适当分离的司法管辖制度，保证国家法律统一正确实施。这种司法管辖制度简洁的称呼是“跨行政区划司法管辖制度”，是本轮司法体制改革的亮点之一，对于确保司法独立、促进司法公正具有十分重要的意义。本文将就这一改革的可行性、必要性等基本问题进行探讨。
一、跨行政区划司法管辖制度改革的可行性、必要性
（一）可行性
1.跨行政区划司法管辖制度改革具有现成的经验可资借鉴
我国现行的司法管辖制度并不是完全按照行政区划“整体划一”进行案件管辖的，而是以行政区划司法管辖为主体、以跨行政区划司法管辖为补充的司法管辖体系。因此，准确地说，跨行政区划司法管辖制度并不是一个新鲜事物，在现行司法管辖体系内，有一少部分法院、检察院 实行的是跨行政区划司法管辖制度。笔者梳理发现，主要有五类司法机关存在这种情况：一是农林垦区司法机关实行的是跨行政区划司法管辖制度。如以新疆生产建设兵团垦区检察院为例，在新疆生产建设兵团，基层行政单位为农牧团场（乡镇），每个基层垦区检察院管辖范围少则三四个团场（乡镇），多则七八个团场（乡镇）。基层垦区检察院与农牧团场并无任何被领导与领导的关系，基层垦区检察院只对自己的上级——师检察分院负责并报告工作。其它地方的农林垦区检察院也存在这种情况。二是铁路司法机关实行的是跨行政区划司法管辖制度。2011年以来，铁路检察体制改革取得重大进展，铁路检察院与铁路运输企业全部分离，一次性整体纳入国家司法管理体系，铁路检察院移交给驻在地的省级党委和省级检察院，实行属地管理。根据高检院《关于铁路检察院管理体制改革的实施意见》的规定，省级检察院领导本省铁路运输检察分院的工作；铁路运输检察分院领导设置在本省的铁检基层院工作。未设置铁路运输检察分院的省级检察院，领导本省区域内的铁检基层院队伍建设、人财物管理等工作。铁检基层院受双重领导，检察业务工作受铁路运输检察分院领导；与上级铁路运输检察分院不再同一省的铁检基层院，还要向所在地省级检察院报告业务工作。这种领导关系，进一步确立了铁路检察院跨行政区划的司法管辖制度，如上海市人民检察院上海铁路运输分院，管辖了南京、上海、杭州、蚌埠、徐州等五个铁路运输检察院，管辖的范围跨越了五个铁路局的“行政区划范围”。三是直辖市司法机关部分实行的是跨行政区划司法管辖制度。在北京、天津、上海、重庆四个直辖市，省级检察院下辖的分院均命名为第一分院、第二分院等，分院一级的司法管辖范围与其他省份的地级市检察院相比，并不是按照行政区划来确定的，而是根据管辖便利原则进行划片确定。四是个别省份司法机关部分实行的是跨行政区划司法管辖制度。如在海南省，除了海口、三亚两个地级市检察院外，还设立了海南省人民检察院第一分院、第二分院，两个分院的司法管辖范围与海口、三亚两个市级检察院相比，也不是按照行政区划来确定的，而是根据管辖便利原则进行划片确定。五是监所检察院的司法管辖也具有跨行政区划司法管辖的属性。监所检察院作为省级检察院或市级检察院的派出院，其司法管辖范围往往会涵盖好几个监狱，因此，在一定程度上来说，这种司法管辖也具有跨行政区划司法管辖的属性。这五类司法机关司法管辖的探索和实践，为我们全面推进跨行政区划司法管辖制度改革积累了宝贵的经验，具有学习借鉴的重要价值。
2.跨行政区划司法管辖制度改革具有十分重大的现实意义
跨行政区划司法管辖制度改革具有三个方面的重大现实意义。一是有助于从根本上消除地方行政权对司法权的不当干预，实现司法权的真正统一。在我国，由于体制原因，地方行政权干预司法权一直是一个令司法界头疼的老大难问题。究其根源，在于地方行政权“一权独大”，司法权在某种程度上成为行政权的“附庸”甚至“工具”，当司法权公正行使触犯到行政权的利益时，行政权往往对司法权进行压制，使得司法权不得不选择执行或扭曲执行，严重损害了国家法律的统一性和权威性。实行跨行政区划司法管辖制度，在地方一级行政机关不再配套设置一级司法机关，司法机关与行政机关之间保持了适当距离，这使得地方行政权不再具有干预司法权的条件和机会，保证了国家法律的统一正确实施。二是有助于实现司法资源的优化配置，最大限度地节约司法成本。实行跨行政区划司法管辖制度，首先可以将两个以上司法机关的办案资源整合起来，实现办案资源的优势互补，更有利于办理重大疑难复杂案件，提升司法质量和效率。其次可以将司法行政资源进行有效整合，节约司法成本。以A、B检察院为例来看，实行跨行政区划司法管辖，将A、B两个检察院进行整合后成立C检察院。在新成立的C检察院，院领导职数要比A、B两个院领导职数之和要少，综合部门的司法行政人员也要比A、B两个院之和要少，这有利于将更多人力资源投入到办案一线，极大地缓解办案一线的“案多人少”矛盾。三是有助于实现对地方政府贯彻实施法律、履行职权的纠偏和监督，打造廉洁高效政府。实行跨行政区划司法管辖制度后成立的司法机关，由于与地方政府保持着适当距离，是真正中立的第三方，可以通过依法履行相关司法职能纠偏和监督地方政府的行为。如法院可以通过公正审理行政诉讼，确认具体行政行为的合法与否；检察院可以通过预防和查办职务犯罪案件，督促地方政府工作人员依法廉洁履职等。
（二）必要性
1.跨行政区划司法管辖制度改革与其他司法体制改革任务紧密契合，唯有共同推进才能圆满完成新一轮司法体制改革任务
在确保审判机关、检察机关依法独立公正行使审判权检察权方面，《决定》提出了四个方面的改革任务：一是改革司法管理体制，推动省以下地方法院、检察院人财物统一管理；二是探索建立与行政区划适当分离的司法管辖制度；三是建立符合职业特点的司法人员管理制度，健全法官、检察官、人民警察统一招录、有序交流、逐级遴选机制；四是完善司法人员分类管理制度，健全法官、检察官、人民警察职业保障制度。笔者认为，其他三项改革任务要么为跨行政区划司法管辖制度改革打下基础，要么对跨行政区划司法管辖制度改革提出要求。首先，法院、检察院“人、财、物”在省级以下统管，为法院、检察院实行跨行政区划司法管辖制度改革扫清了障碍。地方法院、检察院的“人财物”在省级以下统管，改变了以往法院、检察院“人财物”受制于地方的现状，彻底解决了司法实践中的地方保护主义、部门保护主义等突出问题。换句话说，省级以下法院、检察院和地方地区、地级市、县、县级市、市辖行政区不再具有任何“利益上”的关系，省级以下法院、检察院作为司法机关，只依法履行好自己的审判权、检察权即可。因此在法院、检察院司法管辖范围上作出一定调整，不会对地方行政区划产生任何影响，也不会对地方财政分配制度产生任何影响。其次，建立符合职业特点的司法人员管理制度、实行司法人员分类改革对跨行政区划司法管辖制度改革提出了要求。有的检察院人员比例失调，非办案的司法行政人员与办案人员数量差不多，甚至比办案人员还多。建立符合职业特点的司法人员管理制度，实行人员分类管理，必然要求大幅减少非办案的司法行政人员，充实一线办案人员。根据上海检察改革试点的情况来看，上海将现有检察人员划分为检察官、检察辅助人员、司法行政人员三大类，配置比例分别为33%、52%、15%。 在目前司法人员出口尚不畅的情况下，减少司法行政人员的最佳途径就是通过跨行政区划司法管辖制度改革，实行临近检察院的资源整合，实现减少非办案的司法行政人员目标。否则，很难实现。
2.司法案件的性质、现有司法资源分布的不足使得推进跨行政区划司法管辖制度改革十分必要
行政区划是国家根据政治统治和行政管理的需要，依据宪法和法律，在充分考虑经济联系、地理条件、民族分布、历史传统、风俗习惯、地区差异、人口密度等客观因素的基础上，将国土面积划分为若干层次、大小不同的行政区域。是一种出于分级管理需要而实行的国土和政治、行政权力的划分。我国在每个行政区划内，与地方政府、人大、政协机构相对应，均设立了法院、检察院等司法机关，形成了每个行政区“麻雀虽小、五脏俱全”的社会治理机构。不可否认，社会事务的庞杂性、社会治理环节的面面俱到性，决定了在每个行政区内设置地方政府、人大、政协等机构十分必要，也唯有如此，才能强化责任，实现对行政区内人口、经济、社会的有效管理。专事案件办理的法院、检察院等司法机关按行政区划一一对应设置则值得反思。笔者认为，首先，这是由案件发生的不确定性决定的。任何案件，无论是民事案件、刑事案件还是民告官的行政诉讼案件，其发生，都具有不确定性。如在一个行政区划内，不同的地域之间，案件的发生分布是不相同的，有的社区可能长期不发生一起案件，有的社区可能在一段时期内接连发生了好几起重大案件。与此对应，司法机关服务的对象也具有不确定性。不是居住在行政区划内的每个公民都有法律诉求，如有的人可能法律意识很强或很守法，一辈子也没有和司法机关打过交道。这与每个公民都需要所在行政区政府提供公共管理服务在本质上是不同的。其次，是由案件本身的跨地域性决定的。司法实践中，单纯发生在一个行政区内的案件很少，绝大多数案件都具有跨行政区划的特点。如在一些刑事案件中，行为人可能会在好几个相邻的行政区内作案，根据刑事案件由犯罪地人民法院管辖的原则，几个行政区的司法机关都有管辖权，有时可能会出现推诿扯皮的现象，大家都有案件管辖权，却都不想管。也有的案件因为办理就会有经济利益可图，可能又会出现几个行政区的司法机关争抢案件管辖权的现象。在民事案件中，由于按行政区划设置司法机关，使得管辖也常常成为当事双方聚焦的问题。实行跨行政区划司法管辖制度，可以有效减少案件管辖方面的分歧和诉争，达到节约司法资源、提升司法效率的目的。最后，固化的按照行政区划来设置法院、检察院，在一定程度上造成了司法资源分布不均和资源浪费。如有的中心城市司法机关，案多人少矛盾特别突出，有的偏远地区司法机关，案件量特别少，但是出于按行政区划一一对应的原则，也设置了司法机关。每设置一个司法机关，都必须有办公办案场所，必须有负责行政、人事、宣传、后勤保障的人员，这在一定程度上也造成了司法资源配置的浪费。实行跨行政区划司法管辖制度，则可以避免出现资源配置浪费。
二、推进跨行政区划司法管辖制度改革应当理清的三个关系
（一）司法机关与人大及其常务委员会的关系
我国宪法规定，司法机关由同级人民代表大会产生，并向同级人民代表大会及其常务委员会负责。实行跨行政区划司法管辖制度改革后，新成立的司法机关，跨越两个以上行政区的人大及其常务委员会，不再有对应的同级人大及其常务委员会。这种情况下，如何处理司法机关与人大及其常务委员会的关系就成为一个颇为棘手的问题。笔者认为，可以借鉴农垦区、直辖市分院等司法机关的做法，处理跨行政区划司法机关与相关人大及其常务委员会的关系。首先，跨行政区划司法机关由于其跨越两个以上行政区，不宜再对哪一个行政区的人大及其常务委员会负责，应将其负责的对象提升一级，即上一级人民检察院的同级人大及其常务委员会。其次，原来行政区的人大及其常务委员会可以监督跨行政区划司法机关在本辖区的执法司法工作，提出监督的意见和建议，若跨行政区划司法机关不采纳，可以向上一级人大常务委员会反映。最后，司法人员的法律职务任免也需要通过上一级人民检察院检察长提请同级人大及其常务委员会任免。举例来看，M市人民检察院下辖A、B、C、D等四个基层检察院，将A和B、C和D分别进行整合后，成立E、F两个基层检察院，那么E、F两个检察院的司法管辖范围分别跨越了A和B两个行政区、C和D两个行政区，E、F两个检察院并没有同级人大及其常务委员会。E、F两个检察院负责的对象除M市检察院外，还有M市人大及其常务委员会。E、F两个检察院检察长由M市检察院检察长提请M市人大任免；E、F两个检察院副检察长、检察委员会委员、检察员的任免由M市检察院检察长提请M市人大常务委员会任免。原来的A、B、C、D四个区人大及其常务委员会也可以监督E、F两个检察院在本辖区内的执法司法工作，提出监督的意见建议，若E、F两个检察院不采纳，可以向M市人大常务委员会反映。
（二）司法机关党组与同级地方党委及上级司法机关党组的关系
现行司法机关党的工作以同级地方党委领导为主，上级司法机关党组领导为辅，以此为基础，司法机关的人也主要以地方组织部门管理为主，上级司法机关人事部门管理为辅。笔者认为，随着地方法院、检察院“人、财、物”在省级以下实现统管，相应的，需要对地方司法机关党组与同级地方党委的关系进行梳理，对地方司法机关党组与上级司法机关党组的关系进行重新界定。首先，地方司法机关党组与同级地方党委不再具有直接的被领导与领导的关系，双方作为党的组织，可以开展党建工作交流等。作为替代，上级司法机关党组将履行下级司法机关同级地方党委的职责，对下级司法机关党的工作进行领导。其次，上级司法机关党组对下级司法机关党组党的领导，是一种政治上、思想上、组织上的宏观领导，下级司法机关遇到重大问题、重大工作部署要及时向上级党组请示汇报，把握正确的政治方向；遇到困难和阻力时，要主动取得上级党组在政策和策略上的支持，争取有利的执法环境，把党的主张和人民的意志落实到具体检察工作实践中去。实行跨行政区划司法管辖制度后新组建整合的司法机关，它与原来的行政区党委不再具有任何关系，也没有同级党委，问题就更简单，自然也必须实行下级司法机关党组接受上级司法机关党组领导的原则。
（三）司法机关上下级之间的关系
实行跨行政区划司法管辖制度改革后，新成立的司法机关，既没有同级人大及其常务委员会，也没有同级党委，唯一存在的就是上级司法机关，笔者认为，这种情况下，对于司法机关上下级之间的关系必须重新梳理和界定。首先，毋庸置疑的是，司法机关上下级之间的关系相比较改革前得到进一步加强，这也是地方法院、检察院“人财物”在省级以下实现统管必然结果，省级司法机关应当通过制度机制创新，进一步加强对下级司法机关的领导。其次，如前所述，上级司法机关党组统一领导下级司法机关党的工作，下级司法机关党组向上级司法机关党组负责并报告工作，上级司法机关党的工作机构需要进一步扩容。再次，基于司法规律设置上下级法院，是为了保证当事人的上诉权，因此，上下级法院之间的监督关系应当继续保持，以确保下级法院不受上级法院的不当干预；检察业务性质决定了上下级检察院之间应当是紧密的领导关系，实行跨行政区划司法管辖制度改革后，这种关系应当进一步加强。
三、推进跨行政区划司法管辖制度改革应当坚持的基本原则
（一）方便诉讼原则。推进跨行政区划司法管辖制度改革应当坚持方便诉讼原则，即既要方便人民群众参加诉讼活动，也要方便公安等侦查机关移送接收案件。绝不能因为搞跨行政区划司法管辖制度改革就导致人民群众支出的诉讼成本过大，导致公安等侦查机关办案成本加大。笔者认为，基层司法机关跨行政区划司法管辖的范围半径以不超过80公里为宜，因为按照车程来看，80公里路程一个小时即可到达，距离属于可接受的范围。
（二）基层为主原则。以基层司法机关为重点推进跨行政区划司法管辖制度改革具有一定的必然性。一是80%以上的案件都由基层司法机关办理，在基层实行跨行政区划司法管辖制度，有助于实现大多数案件的司法公正；二是基层司法机关分布的“距离近”现状，有助于在院与院之间进行司法管辖整合。推进跨行政区划司法管辖制度改革，应先在基层司法机关试点推广，待基层司法机关试点成功，积累经验后，再稳步推进到市级司法机关。
（三）资源整合原则。推进跨行政区划司法管辖制度改革，必须在现有司法资源的基础上进行资源整合。一要整合司法办案资源，将重复的司法办案资源进行合理配置；二要整合司法行政管理资源，结合实际减少司法行政人员，将更多的人员投入到办案工作岗位 ；三要整合司法物质基础资源，尽可能充分利用现有的物质基础资源，避免产生浪费。如X、Y两个行政区检察院合并后，新成立的检察院可以依托原来的办公场所继续进行办公，待现有办公设施不能适应工作需要后再选址建新的办公、办案用房。
（四）结合实际原则。我国地域广阔，城乡之间、东部与西部之间，直辖市、省会城市、计划单列市与中小城市、县城之间，都具有不同的情况，推进跨行政区划司法管辖制度改革应当充分考虑到不同地区之间的经济社会发展差异和地理环境差异，做到结合实际，稳步推进，不搞一刀切。
四、推进跨行政区划司法管辖制度改革试点的重点方向
（一）在直辖市、省会城市、计划单列市所辖行政区率先开展跨行政区划司法管辖制度改革试点
跨行政区划司法管辖制度改革是一项比较深入的司法体制改革工作，必须坚持试点为先。笔者认为，直辖市由于已经在分院一级实行了跨行政区划司法管辖制度，积累了较为丰富的跨行政区划司法管辖经验，适宜率先在基层县级司法机关搞试点；省会城市、计划单列市由于管辖的行政区划面积相对不大，且下辖的基层行政区之间联系紧密，也适宜率先进行跨行政区划司法管辖制度改革试点。假设某市（地级市）下辖A、B、C、D、E、F六个区，按照行政区划，该市设有一个市级检察院和A、B、C、D、E、F六个基层检察院。那么我们可以尝试将A、B两个基层院合并，成立L检察院，管辖A、B两个行政区的案件；将C、D两个基层院合并，成立M检察院，管辖C、D两个行政区的案件；将E、F两个基层院合并，成立N检察院，管辖E、F两个行政区的案件。实行跨行政区划司法管辖制度改革后，该市级检察院下设三个基层检察院，即L、M、N三个检察院。新成立的三个检察院与之前的检察院相比，管辖范围扩大，案件数量增多，干警人数翻番，领导职数下降，司法行政人员减少。
（二）在符合条件的地级市所辖行政区开展跨行政区划司法管辖制度改革试点
在直辖市、省会城市、计划单列市外，可以在符合条件的地级市开展跨行政区划司法管辖制度改革试点。这里的符合条件，主要是指地级市下辖的两个行政区之间直线距离不超过80公里，具有跨行政区划管辖的便利条件。如某地级市下辖1个区、7个县，那么按照县城之间直线距离不超过80公里的原则，可以将1个区、7个县的基层检察院进行整合，跨行政区划成立3至4个基层检察院。
（三）在符合条件的地级市之间开展跨行政区划司法管辖制度改革试点
在基层县级检察院试点后，可以考虑在符合条件的地级市之间开展跨行政区划司法管辖制度改革试点。这里的符合条件，是指两个地级市直线距离不超过200公里，各自管辖的基层院实行跨行政区划司法管辖制度改革后不超过4个。如A市下辖3个实行跨行政区划司法管辖制度改革后新成立的检察院，B市下辖2个实行跨行政区划司法管辖制度改革后新成立的检察院，A、B两市之间的直线距离不超过200公里，那么可以将A、B两个市级检察院资源整合，成立跨A、B两个地级行政区的C检察院，新成立的C检察院下辖5个基层检察院。
学术界有人提出，应当在省一级实行跨行政区划司法管辖制度 ，笔者认为，这种建议值得商榷。一是我国地域广阔、省区面积较大，如果实行跨省一级行政区划司法管辖制度，既会为当事人、律师带来诸多不便，也会增加省级司法机关对下管理的成本。二是与跨行政区划司法管辖制度相配套的改革，是地方法院、检察院“人财物”在省级以下实现统管，地方三级司法机关的“人财物”主要还是依靠省级财政统筹保障，若实行跨省一级行政区划司法管辖制度，会带来地方财政如何保障等操作方面的难题。三是实践中80%以上（甚至更多）的案件都由地级、县级司法机关办理，在地级市以下实行跨行政区划司法管辖制度改革，可以有效保证80%以上（甚至更多）的案件进行公正审判。省一级司法机关不实行跨行政区划司法管辖制度改革，对案件的影响面有限，因而不会对司法独立和公正造成制约或影响。

贺胤应：新疆生产建设兵团人民检察院助理检察员，全国检察理论研究人才，兵团屯垦戍边理论研究中心研究员，著有《全民通俗刑法——一本书读懂犯罪与刑罚》中国法制出版社出版。