[ 赵兰振 ]——(2015-1-6) / 已阅12230次

积极探索检察机关民行部门对行政检察的路径

当前，行政机关在执法活动中侵害公民、法人以及公共利益的现象时有发生，甚至成为一些地区群体性事件的直接导火线，人民群众对此深恶痛绝。行政机关执法活动中存在着的随意执法，违法行政等问题无一不在拷问政府的公信力，冲击党的执政地位，影响着党群关系。人民检察院作为我国《宪法》规定的法律监督机关，有必要在加大打击贪污受贿、渎职侵权等职务犯罪的同时，针对近年愈来愈受到社会各界关注的行政执法中的一般违法行政行为开展强有力的监督，检察机关应当依据《宪法》所确立的地位，从强化法律监督权角度出发，以中央司法体制改革为契机，赋予民事行政检察部门对行政执法中的一般违法行政行为的行政执法违法调查权，使其成为推动社会矛盾化解的新举措。这不仅有利于扩展检察机关民事行政检察部门的的监督范围，实现检察事业全面协调可持续发展；也是对源自《宪法》授权的实践，更是对完善社会主义宪法监督体制的有益探索，必将促进我国社会主义法治进程。
一、行政检察监督的必要性
我国检察机关作为人民代表大会制度下的专门法律监督机关，保障法律在全国范围内统一正确实施是社会主义法治的必然要求。检察机关不仅要根据宪法独立行使职权，还应当保持客观中立，真正承担起维护法制统一的神圣使命，尤其是监督相关公共权力运作，应使其符合宪法、法律授权的目的。
1、行政行为检察监督不仅具有宪政基础和法理根据
我国《宪法》第１２９条明确规定：“中华人民共和国人民检察院是国家的法律监督机关。”国家以根本大法的形式作出这一规定，一方面阐明了法律监督制度是中国国家制度的一项重要内容，同时亦确立了人民检察院在履行法律监督职责中的特殊地位，即检察机关是国家专门的法律监督机关。这意味着检察机关承担国家的法律监督职能，对国家法律实施的各个领域实施监督，既要监督司法机关的执法行为，也要监督行政机关的执法行为，这既符合立法本意，也为检察机关开展行政执法监督提供了根本法上的依据。《人民检察院民事行政抗诉案件办案规则》第八章规定：“人民检察院可以向人民法院和有关单位提出检察建议。”说明检察机关在办案时发现行政机关违法行政情况的，可以通过发检察建议的形式提出意见，促使行政机关自行纠正，这本身就是在履行监督职责。事实上，我国现行的法律、法规中也存在一些检察机关对于行政执法行为是否合法实行法律监督的规定：如《治安管理处罚法》第114条规定：“公安机关及其人民警察办理治安案件，应当自觉接受社会和公民的监督。公安机关及其人民警察办理治安案件，不严格执法或者有违法违纪行为的，任何单位和个人都有权向公安机关或者人民检察院、行政监察机关检举、控告；收到检举、控告的机关，应当依据职责及时处理。”公安机关办理治安案件属于典型的行政执法。上述规定充分说明现行法律法规正在逐步明确检察机关对行政机关执法行为直接进行监督的权力，同时也为检察机关监督行政权提供了有力的法规基础。 检察机关应当突破仅为一个诉讼监督机关的自我局限，全面负责的履行宪法确立的法律监督职能。
2、行政行为检察监督的独特优势
行政行为检察监督不仅具有宪政基础和法理根据，而且具有独特的优势，可在现实层面上有力推进行政行为监督机制的完善，促进行政管理创新和依法行政。一方面，检察监督具有专门性和专业性，使得对行政权运作涉及到的复杂的法律问题的监督具有现实性，同时可以弥补非制度化的社会监督存在的固有缺陷。另一方面，检察监督比行政机关内部监督更加超脱和中立，可以克服行政机构内部监督的局限性，增强执法的社会公信力。不论是通过诉讼途径，还是非诉讼途径，不论是直接监督还是间接监督，检察机关对行政行为的监督没有本位利益诉求，目的是在于维护宪法、法律的权威和法制的统一，维护国家利益和社会公共利益。
二、检察机关民行部门对行政检察的路径
较之于行政抗诉监督系通过法院再审来纠正错误的行政裁判，并对具体行政违法或不当也会产生间接监督之效应，对行政行为的检察监督更具能动性。当前，对行政执法活动中一般违法行为的检察监督普遍缺乏明确的法律依据，此类监督事实上基本处于空白状态。检察机关作为宪法确定的法律监督机关，根据宪法的精神，有权对渎职侵权犯罪行为以外的其它行政违法行为进行监督，
1、督促起诉
检察机关在监督行政权过程中，首先考虑的是督促模式，即督促有关行政机关正确履行职责，以防止行政权的异化。当检察机关发现行政主体在行政管理活动中，由于疏于履行职守或怠于履行职责，从而发生国家利益或社会公共利益遭受损失，而在其他救济手段不力的情况下，检察机关应当督促行政机关在合理的期限内履行自己的职责，而不是代行其职责。如通过民事督促起诉保护国有资产，即检察机关为保护国有资产和公共利益，建议、督促有关行政监管部门或国有单位及时提起民事诉讼，通过法院判决确认损害国家利益、社会公共利益的民事行为无效，返还被侵占的国有资产，给予受损害的公共利益以法律上的救济。只有在检察机关认为经督促仍未有效救济的情况下，才可以使用督促起诉手段。
当前实践中，民事督促起诉的范围主要集中于国企改制中的国资流失、国有资产拍卖、变卖过程中的民事违法导致国资流失、土地出让、开发中的不法行为损害国家和社会公共利益、公共工程招标、发包过程中的违法行为，以及其他因有关监管部门监管不力或滥用职权，造成损害国家利益、社会公共利益的民事违法行为发生等情况。
2、纠正意见
这种监督方式主要针对正在发生或已经出现的行政违法，严重损害国家利益和社会公共利益，难以通过其他途径予以解决，如果不及时予以纠正的话，会发生难以弥补的损失，检察机关按照宪法、法律赋予的职责，向有关行政主体发出纠正意见，要求其在规定的时限内予以纠正，并将纠正情况及时书面告知检察机关。如涉及社会公共利益的行政违法，基于相对人不愿、不敢或不知提起诉讼，检察机关站在公共利益代表的立场，按照法定程序提出纠正意见，要求相关行政部门在规定的期限内进行整改，并将结果书面告知检察机关。纠正权的特点是简便快捷，而且这种方式更加有利于行政机关发挥主观能动性，符合监督经济、高效的原则。
3、应赋予民事行政检察部门行政执法违法调查权
法律监督权的正确行使必须建立在充分知情调查权的基础上，法律应明确，检察机关根据有关单位或者个人的举报、控告或办案中发现的线索，认为行政执法机关在执法中可能存在滥用职权、以罚代刑、不移交刑事案件等一般违法行政行为问题时，有权要求行政执法机关提供该案的相关材料并依法展开必要的调查和提出检察意见的权力，行政执法机关应当配合。行政执法法律监督调查权有别于检察机关职务犯罪部门的侦查权，它不是依据刑事司法行为而是在履行宪法赋予的法律监督权。但由于其介入行政执法中一般违法行政行为的早期性和广泛性，往往有利于有及时发现渎职侵权、贪污贿赂等职务犯罪案件，在此基础上可以建立一般违法行政行为调查和职务犯罪侦查衔接机制，从而形成打击职务犯罪的合力。
4、建立行政公诉制度
行政公诉是指当行政机关的违法行为或不作为对国家利益和社会公共利益造成侵害或有侵害的危险时，法律规定由专门机关为维护国家和社会公共利益而向法院提起行政诉讼的制度。在我国，检察机关作为法律监督机关，有责任也有能力来承担这一角色。我国检察机关不从属于行政机关，直接对权力机关负责，依法独立行使职权，不受行政机关干涉，因而是代表国家和社会公共利益提起行政诉讼的合适主体。检察机关本身就具有公诉权，启动法院审判是其开展法律监督的必要手段。人民检察院提起行政诉讼，将违法行政行为或者行政不作为提交法院进行合法性审查，正是履行法律监督职责的表现。因此，应当在法律上确立检察机关代表国家和社会公共利益提起行政诉讼的行政公诉制度。
5、强化检察机关对行政执法中的一般违法行政行为检察建议权
检察建议，是检察机关最常用的监督方式之一。在对行政执法中的一般违法行政行为检察监督中具体做法可以是，一是对于以单位或部门名义作出的行政行为，认为违反法律规定的，可以以检察机关的名义向该单位发出《违法纠正建议书》，在建议书中写明违法事由和检察机关认为其违法的依据，并建议其进行纠正。二是对行政机关在执法活动应当予以改进的问题，或者是行政执法人员在行政执法活动中不依法行政，存在一般违法行为，情节比较严重尚不构成刑事违法，但应当追究相应的行政责任的，以及行政执法人员在具体个案的执法活动中出现违反职责行为的，可以向行政执法部门或监察部门提出行政改进和处理建议。鉴于检察建议在实践中效力比较弱的现状，应在立法中将检察建议作为一种法定监督手段在相关法律中进行规定，明确其使用范围及使用程序，行政机关有义务及时回复，如不采纳必须书面说明具体理由，以及没有正当理由拒不采纳和纠正所应承担的相应责任等。
作者：行唐县人民检察院赵兰振