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    [ 赵兰振 ]——(2014-12-23) / 已阅7479次

    基层民行工作如何应对新民事诉讼法带来机遇与挑战

    2012年8月,十一届全国人大常委会第二十八次会议通过了关于修改民事诉讼法的决定,这是继刑事诉讼法修改后我国诉讼法律史上的又一件大事。修改后的民事诉讼法进一步明确了检察机关民事法律监督的地位和作用,为我们全面正确开展民行检察工作,坚持和完善中国特色社会主义民事检察制度奠定了更加坚实的法律基础。如何才能尽快地适应修改后的民事诉讼法,更好地做好基层民行检察工作,是当前我们应当重点思考的问题,笔者试从以下几方面谈一下浅见:
    一、民行检察工作的发展机遇
      2012年8月31日第十一届全国人民代表大会常务委员会第二十八次会议审议又通过《民事诉讼法修正案》。于2013年1月1日施行。《民事诉讼法修正案》共六十条,涉及的条款很多,一共涉及七十多个条款的修改完善,新民诉法共二百八十四条,这次修改范围达到四分之一,范围非常广。其中最大的亮点就是扩充了检察机关的监督权力,是此次修正案的重要内容之一。
      涉及民行检察工作,主要表现在八个方面:一是明确检察机关可以对法院的“调解书”进行监督。修正案规定了检察院发现调解书损害国家利益、社会公共利益的,应当提出再审检察建议或者提出抗诉。二是扩大了人民检察院对法律监督的范围。修正案将原有的“人民检察院有权对民事审判活动实行法律监督”,修改为“ 人民检察院有权对民事诉讼实行法律监督”。三是检察建议应用的广泛性。修正案增加了检察院对民事诉讼活动监督的方式,规定了人民检察院有权以检察建议的方式对民事诉讼实行法律监督。四是赋予检察机关更为宽松的调查权。修正案规定了人民检察院因提出再审检察建议或者抗诉的需要,可以查阅人民法院的诉讼卷宗,并可以向当事人或者案外人调查核实有关情况。五是明确了纠正违法行为建议权。修正案规定了各级人民检察院对审判监督程序以外的其他审判程序中审判人员的违法行为,有权向同级人民法院提出检察建议。六是明确执行监督属于检察机关民事行政监督的范围。修正案第三百三十五条规定,人民检察院有权对民事执行活动实行法律监督。七是“公益诉讼”的首次入法。修正案第五十五条规定,对污染环境、侵害众多消费者权益等损害社会公共利益的行为,法律规定的机关和有关组织可以向人民法院提起诉讼。检察机关是宪法规定的监督机关,也是这里所指向的法律规定的机关。八是拓宽了民事监督案源渠道。修改后的民诉法则规定,对当事人提请检察机关建议或者抗诉,设置了前提条件,必须要符合三种情形:人民法院驳回再审申请的;人民法院逾期未对再审申请作出裁定的;再审判决、裁定有明显错误的。
    二、新民诉法的实施对基层民行检察工作带来的挑战
      新民诉法的实施,为民行检察工作既带来了新的机遇,也带来了新的挑战,主要表现在以下四个方面:
      (一)抗诉案件门槛提高,抗诉案源减少。新民诉法规定,在三种条件下,当事人才可以向检察机关申请抗诉或检察建议:一是人民法院驳回再审申请的;二是人民法院逾期未对再审申请作出裁定的;三是再审判决、裁定有明显错误的。《最高人民检察院关于贯彻执行〈中华人民共和国民事诉讼法〉若干问题的通知》中规定:当事人向人民检察院申请监督,由作出生效判决、裁定、调解书的人民法院的同级人民检察院控告检察部门受理。综上,新民诉法“法院纠错先行,检察院抗诉断后”的前置模式再加上最高检相关规定,基层检察院只能受理一审生效且经过法院再审程序判决、裁定的申诉案件,像这一类的申诉案件是少之甚少。
      (二)民事执行监督缺乏相应的法律支撑。新民诉法第235条明确规定:“人民检察院有权对民事执行活动实行法律监督”,但是这仅仅是一个原则性的条款,对于监督方式和监督手段法律并无具体规定,1995年最高人民法院颁布的《关于对执行程序中的裁定的抗诉不予受理的批复》,在实务界给予一个否定性的定论。2011年最高人民法院、最高人民检察院出台的《关于在部分地方开展民事执行活动法律监督试点工作的通知》中,对此也没有相关规定,以上两个司法解释实际上成为民事执行监督方式的障碍。另外,对于法院执行监督的检察建议对其又缺乏一定的强制力,尤其是新民诉法对检察建议效力的约束性无具体硬性规定,使得检察建议效力大打折扣,建议上级有关部门尽快对民事执行活动的检察监督做出规范,以明确检察建议的范围、内容和效力。
      (三)民事检察监督方式乏力。对于民事诉讼监督,检察院虽然可以采取检察建议、纠正违法通知书、建议更换办案人员等方式,但被监督者可听可不听,没有直接的惩罚措施与后果承担;即使提请抗诉,还需要经过上级审查、法院再审,周期很长,结果难料,所以多数当事人宁愿走其他渠道,多方无奈之后,民行抗诉才是最后的选择。所以,在整个的民事检察监督方式上,目前还缺乏相应法律法规调整,还没有规定具体的监督方式、手段和程序,没有强制性,没有可预测性,不具有直接性,监督方式乏力,监督效果当然不会太好。
    (四)公益诉讼操作难。虽然新民事诉讼法规定了公益诉讼制度,但是并没有如此前大家所期望的那样明确检察机关有提起公益诉讼的资格,而只是规定“法律规定的机关和有关组织”可以向人民法院提起公益诉讼,这样一来,在实际操作中就会产生一些疑问,人民检察院是否属于“法律规定的机关”,是否可以向人民法院提起公益诉讼。这就需要尽快在立法或检法两家共同出台的司法解释中进行明确的界定。另外,新民事诉讼法并没有就公益诉讼作出明确具体的操作性规定,公益诉讼该如何进行也需要在司法实践中慢慢地进行摸索。而且,公益诉讼涉及的知识专业性很强,目前基层检察机关还缺少这方面的人才储备,所以,短期内要使基层检察机关能顺利并有规模地提起公益诉讼,也存在着较大的困难。
      三、基层检察机关如何应对挑战与机遇
      新法的出台,表明我国司法体制不断进步与完善。民行检察工作的发展也遇到的前所未有的好机遇,开创了民行检察工作的新篇章。如何运用修改后的《民诉法》,发展基层民行检察工作,应准确把握以下几个方面的问题。
      (一)谨慎运用调查权
      虽然新民诉法规定了人民检察院因提出再审检察建议或者抗诉的需要,可以查阅人民法院的诉讼卷宗,并可以向当事人或者案外人调查核实有关情况。但如果随意运用调查权,这样势必会造成被申诉一方对检察机关工作的不理解,引起涉检信访。如何准确运用“因提出再审检察建议或者抗诉的需要”这一前提条件,在民行工作实践中要从严要求。不能因为民行案源缺少问题,随意运用调查权。调查导向出了问题,执法的公正信也打了折扣,从而使被申诉一方对检察机关产生反感心理,长期下去造成社会负面影响,影响检察机关威信。
      (二)处理好再审建议和抗诉的关系
    基层民行部门如何灵活运用再审建议与抗诉这两种监督手段,也是新法修改后一个新课题。新法在规定了检察机关的监督机制同时,也设定严格的程序加以规范,避免检察监督权的随意行使。对于基层检察院民行部门要统筹兼顾,综合评估办案风险,处理好二者的关系。在选择这两种方式时,首先把握的原则是,如果符合提请抗诉条件的案件,直接提请上级院抗诉,尽量不向同级法院发出再审建议。虽然建议再审审限有可能比提请抗诉期限要短,但也应充分考虑到建议再审结果的不确定性。同时,检察院抗诉,会使法院裁判的裁判力处于不稳定状态,会影响法院裁判的权威。法院裁判没有权威,对建设法治国家会产生一定的消极影响。既然修正案已设定了检察建议机制,使检察院能够对法院裁判表达不同意见,在一定程度上也保障了再审程序的启动。在实践中应当根据具体案件有选择适用再审检察建议。可根据案件具体情况,对社会影响不大,争议标的小的案件,可采用再审检察建议方式。
    (三)、综合运用再审检察建议、违法行为调查、纠正违法通知、检察建议、建议更换办案人员等方式实现同级监督
    新民诉法使抗诉案件数量受到一定程度减少,申诉案件数量减少导致抗诉数量受到一定程度的抑制。民诉法第二百零九条规定当事人不服生效判决、裁定、调解书的,先向法院申诉,对符合三种再审情况之一才可以向人民检察院申请检察建议或者抗诉。即“法院救济先行,检察监督断后”。面对新形势,我们切实转变观念、着力调整工作思路,不断规范执法行为,积极探索新的监督途径。具体方式上,在办理提请抗诉案件的同时,大力推行再审检察建议、违法行为调查、纠正违法通知、检察建议、建议更换办案人员等方式实现同级监督。积极开展对民事执行活动的监督、对调解案件的监督和公益诉讼的监督,把民事诉讼监督和查办职务犯罪相结合。
      (四)创新机制建设,以促进三项重点工作为着力点
    新民诉法的第一大亮点,就是扩大了检察机关民行监督权力范围。这反映了党中央以及社会各界对检察工作的肯定。也是检察系统所有干警长期坚持公正执法,全面履行检察监督职能的结果。为不辜负群众所托,更好全面履行民行检察职能,基层民行检察部门要以推进社会矛盾化解、社会管理创新,公正廉洁执法三项重点工作为抓手。首先要多种形式开辟申诉案源渠道。案源直接决定着民行检察监督工作的效果,只有保持适度的监督规模,才能形成有效的监督氛围。提升检察机关民行工作威信。要解决案源问题,可以从以下几方面着手:一是建立检察机关内部各部门的每周工作联系制度。民行检察部门要和反贪、公诉,反渎、侦监、控申、预防等部门实行每周联系反馈制度,及时互通情况信息,注意发现申诉案源,发挥检察权的整体监督优势。二是广泛开展便民措施,畅通群众申诉渠道。笔者所在的行唐县人民检察院从2011年起实行民行联络员制度,在全县聘请了28名乡镇司法工作人员为该院的民行工作联络员。2012年又在该县信访局设立了民行检察工作联系点。除此之外,为扩大民行工作知名度,该院还运用广播、报刊等宣传方式,对抗诉成功的典型案例进行报道,使群众了解民行工作,信任民行工作,使申诉人在选择是向法院申诉还是向检察机关申诉时,自觉走进检察机关的大门。这些创新做法,使得行唐县检察院民行申诉案件数量近四年来一直稳中有升,从2011年受理的6多件,到2013年的10多件,2014年突破20件,形成了良好的监督态势。在此基础上该院还将加大工作力度,2014年9月份又与法院会签了一份关于《加强两院民行审判、检察工作的协作意见》,其中的“同步监督原则”也是检察机关开辟案源渠道的方式,可以及时掌握那些选择到法院申诉而没有向检察机关申诉的案件情况,在同步审查之时,发现提抗案源。
    (五)、加强协作配合,开拓性提高民行检察监督效果
    根据民事诉讼规律和基本原理,正确处理好民行检察部门和其他部门之间的关系,恰当把握民事检察监督权的介入时间、广度与深度,使民事检察监督权的行使更加理性,从而提高民事检察监督的效果。首先要坚持监督与支持并重,维护司法公正权威。检察机关和法院虽然分工不同,但都具有维护社会公平正义的共同目标。在日常工作中,要树立监督与支持并重的理念,既要敢于依法开展监督,也要支持法院依法独立行使审判权和执行权。通过进一步建立健全协调配合机制,协调好检察监督与法院内部监督的关系,积极推动法律监督与法院内部纠错机制的紧密衔接和良性互动,共同维护司法公正和司法权威;其次要灵活运用新民事诉讼法210条赋予我们的有限调查权,对发现的涉嫌职务犯罪线索展开调查,构成犯罪的将线索移交反贪、反渎部门,加强与反贪、反渎以及公安部门的协作与配合,注意发现贪污贿赂犯罪以及失职、渎职犯罪线索,及时引导、参与侦查,最大限度地利用一切合法有效的法律资源,提高监督效果。通过与反渎部门的合作,由“一根指头”变成“一个拳头”,形成检察机关整体监督的合力,起到了良好的监督效果和社会效果。第三是与其他职能部门建立日常协作机制,促进民行工作的良序发展。如和法律援助中心建立支持起诉工作机制,与土地、环保、城建等行政执法部门建立国有资产保护机制,联合银行金融部门建立检银合作机制等等。
    (六)、探索和规范督促履行职责工作
    积极稳妥探索对诉讼外行政违法行为监督,着重研究行政诉讼监督与对行政机关及其工作人员违法行为监督的衔接关系,加强对食品药品安全、环境资源破坏、重大消费者权益保护等关系人民群众切身利益的重点领域的监督,发挥行政检察工作在服务经济社会发展、加强社会管理创新中的作用,促使行政机关依法履行职责。积极协调县法院、县行政执法机关会签关于加强行政检察监督的文件,建立联席会议制度、案件抽查制度、通过积极运用检察建议强化同级监督力度。今年对行唐县国土资源局和石家庄市农业银行委托资产经营部发出督促履行职责检察建议二份,上述单位高度重视,积极回复,采纳我院检察建议,避免了国有资产的流失。
    (七)、加强法律知识学习,提高办案能力和水平
    打铁还得自身硬,我们全面学习和钻研民商事法律、行政法律、诉讼法律等,学通、学透、学到精髓,提高业务水平、理论水平,力争成为行家里手,言之有理,以理服人,从而提高监督能力,强化监督地位,树立监督形象。对修订后的《民事诉讼法》进行反复集中学习,苦练内功,挖掘自身潜力。民行案件办理,涉及法律、法规和规章数量非常巨大,内容广泛、深厚,不认真学习,难以适应办案的需要。“以学带干、以干促学、学以致用”,在学习中办案,在办案中学习,以强化自身的素质。争取对民诉法的新变化有个比较系统的理解和掌握,积极应对修订后民诉法实施对民行检察工作的新挑战,保持队伍的专业化程度和稳定性。为民行检察发展提供保障。
    腾出更多时间给自己“充电”、“上水平”,通过理论研讨、案例分析、知识竞赛、业务培训、读书笔记等形式提高自身的法律素养和办案能力,要时刻有这样一个认识:我们监督的对象是法律知识水平比较好的法官;当事人的申诉选择,更多的是看重我们的“能”,而不是选择我们的“权”。我们要以“能”抗诉,唯此,群众才会信任我们,法院才会佩服我们,抗诉效果才能体现出来。
    工作中,要解放思想,更新执法理念。工作是干出来的,地位是争取来的,要靠自己的成绩赢得被监督者的尊重和人民群众的认可。特别是要结合新民诉法,调整工作思路,加强学习,全面履职,保证检察机关的法律监督涵盖整个民事诉讼过程,形成审判监督与执行监督、程序监督与实体监督、对事监督与对审判人员职务行为监督的多元化监督格局。
    新民诉法的实施,赋予了民行检察对民事诉讼进行监督的新职责,拓展了监督范围,增加了监督方式,强化了监督手段,优化了监督结构,加强了民行检察监督的权力。但徒法不足以自行,笔者希望有关部门尽快建立配套的民行检察工作机制,加快与新民诉法衔接工作,促进民行工作持续深入发展。
    (作者:行唐县人民检察院赵兰振)

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