[ 王冠华 ]——(2014-12-20) / 已阅19435次

以一则案例浅析农村建房合同纠纷的案由确定问题

王冠华

一、案情简介

以建设“美丽乡村”、显著改善农牧民生活环境为目标，通过每年确定整村推进工作，在群众自愿、统一规划的基础上，某县在其辖区内全面推进富民安居工程，并通过政府补助与农民自筹的方式落实建房资金。宁某系某县某镇村民，2012年6月，将其位于某村富民安居工程的二层房屋建设发包给没有资质的郅某，并与郅某签订书面的“建设工程施工合同”，后郅某组织陈某等多人施工，并于2013年7月将建成房屋交付宁某。因施工过程中，宁某擅改原图纸设计，导致工程量增加，郅某要求宁某结算并给付该增加部分的造价成本，但宁某以各种理由予以抵赖并拒绝给付，无奈之下，郅某将宁某诉至某县人民法院。

二、主要问题

本案案由应确定为建设工程合同纠纷，还是承揽合同纠纷？

三、评析

1.富民安居工程的定性

本案富民安居工程系在村农民集体所有土地上进行的公共建设项目，某县、县下辖乡(镇)政府虽然对农户有建房经费补贴，但该工程建设仍属村民自治范畴的行为，而非政府行为；村民个人作为房主，是合法的房屋建设主体。主要理由如下：
第一，从土地性质看，本案富民安居工程所占土地为农民集体所有土地，而非国有土地。根据《土地管理法》第10条、第11条和第43条的规定，农民集体所有的土地依法属于村农民集体所有的，由村集体经济组织或者村民委员会经营、管理；农民集体所有的土地依法用于非农业建设的，由县级人民政府登记造册，核发证书，确认建设用地使用权；村民建设住宅经依法批准，可以使用本集体经济组织农民集体所有的土地。据此，本案中，某县全面推进富民安居工程，并不是将农村集体土地转为国有建设用地后由有关政府部门组织建设，而是由政府补贴部分资金，在不改变土地性质的前提下，由各村村民自行修建并委托乡镇负责给予农户相应补贴。因此，某县、县下辖乡(镇)两级政府虽然给予了农户相应的资金补贴，并规定乡(镇)政府负责工程的组织实施，但并未改变富民安居工程所占土地为集体所有土地这一性质。
第二，从村民自治范围看，本案富民安居工程属于某县下辖各村村民自治范围内的事务。《村民委员会组织法》对村民委员会的主体性质、工作职能作了十分明确的规定，该法第2条规定：“村民委员会是村民自我管理、自我教育、自我服务的基层群众性自治组织，实行民主选举、民主决策、民主管理、民主监督。村民委员会办理本村的公共事务和公益事业，调解民间纠纷，协助维护社会治安，向人民政府反映村民的意见、要求和提出建议。”第8条第2款规定：“村民委员会依照法律规定，管理本村属于村农民集体所有的土地和其他财产，引导村民合理利用自然资源，保护和改善生态环境。”第24条规定：“涉及村民利益的事项，应经村民会议或者授权村民代表会议讨论决定。”据此，本案中，富民安居工程系在村农民集体土地上建设的公共项目，系村民自治范围内的事务；乡(镇)政府对该等建设项目的申报、规划和组织实施的权力，不及于富民安居工程；各村村民大会或者村民代表会议在授权范围内依法有权决定是否实施富民安居工程；村民个人作为房主，显系合法的房屋建设主体。

2.宁某与郅某签订的合同效力分析

(1)宁某是否为适格的发包人

我国《建筑法》第2条第1款规定：“在中华人民共和国境内从事建筑活动，实施对建筑活动的监督管理，应当遵守本法。”第83条第3款规定：“农民自建低层住宅的建筑活动，不适用本法。”原建设部《关于加强村镇建设工程质量安全管理的若干意见》进一步规定，“对于建制镇、集镇规划区内的所有公共建筑工程、居民自建两层(不含两层)以上、以及其它建设工程投资额在30万元以上或者建筑面积在300平方米以上的所有村镇建设工程、村庄建设规划范围内的学校、幼儿园、卫生院等公共建筑(以下称限额以上工程)，应严格按照国家有关法律、法规和工程建设强制性标准实施监督管理。”据此，本案中，宁某位于富民安居工程的建设房屋为两层楼房，属于农民自建低层住宅的建筑，应不受《建筑法》的调整。
根据《合同法》对建设工程合同的定性，《合同法》、《建筑法》等相关法律、法规和规章对建设工程合同发包人和承包人主体资格均有严格要求：发包人一般为建设工程建设单位，承包人为具有从事勘察、设计、施工业务资格的法人，且要具有相应资质，即自然人不能成为建设工程合同的发包人，也不能成为承包人。由于本案不受《建筑法》等法律的调整，故本案发包人宁某，即房主系自然人，将其两层楼房建设向外发包，并不违背现行法律、法规和规章的规定，主体是适格的。

(2)郅某是否为适格的承包人

我国《村庄和集镇规划建设管理条例》第2条规定，“制定和实施村庄、集镇规划，在村庄、集镇规划区内进行居民住宅、乡(镇)村企业、乡(镇)村公共设施和公益事业等的建设，必须遵守本条例。”第23条规定：“承担村庄、集镇规划区内建筑工程施工任务的单位，必须具有相应的施工资质等级证书或者资质审查证书，并按照规定的经营范围承担施工任务。”“在村庄、集镇规划区内从事建筑施工的个体工匠，除承担房屋修缮外，须按有关规定办理施工资质审批手续。”同时，原建设部1996年颁布的《村镇建筑工匠从业资格管理办法》第5条也规定：“建筑工匠应当依照本办法进行资格审定，取得村镇建筑工匠资格证书。未取得村镇建筑工匠资格证书，不得承揽村镇建筑工程。”
行政许可法出台后，2004年5月19日，国务院颁布了《关于第三批取消和调整行政审批项目的决定》，其中第81项即废止了《村庄和集镇规划建设管理条例》中的“村镇建筑工匠从业资格审批”项目；2004年7月2日，在原建设部《关于废止<城市房屋修缮管理规定>等部令的决定》中，第6项即为《村镇建筑工匠从业资格管理办法》，自此，学界及司法实务界倾向性意见认为关于个体工匠的资质问题再无强行规定。2004年12月6日原建设部下发的《关于加强村镇建设工程质量安全管理的若干意见》也未对个体工匠必须取得资质证书作出强制性要求。据此可以认为，现行法律法规对低层农村房屋建设并未强制要求农村个体工匠需要施工资质。故本案中，郅某作为承包人承包宁某两层房屋建设同样也是适格的。

(3)宁某与郅某签订的施工合同是否有效？

如前所述，宁某与郅某作为合同的当事人，主体适格。基于宁某和郅某均是完全民事行为能力人，合同系其真实意思表示，且不违背法律、法规的强制性规定和社会公共利益，不存在无效或者可撤销的情形，故其签订的施工合同应确认为有效。

3.本案案由应确定为承揽合同纠纷

依据《合同法》第251条、第269条规定，所谓承揽合同，是指“承揽人按照定作人的要求完成工作，交付工作成果，定作人给付报酬的合同”；所谓建设工程合同，是指“承包人进行工程建设，发包人支付价款的合同”，包括“工程勘察、设计、施工合同”。同时《合同法》第287条规定，合同法第16章(建设工程合同)“没有规定的，适用承揽合同的有关规定。”由此可见，承揽合同与建设工程合同具备一定的相通性，质言之，建设工程合同实际是从承揽合同中剥离出来的一种特殊的承揽合同。
通过前述分析，我们可知：农村两层以下的低层住宅不受《建筑法》的调整，无论对发包人还是承包人均无资质上的强制性要求。基于此，依据法律体系解释，我们可以得出这样一个初步的结论：在农村房屋建设中，对于需要资质的，发包人与承包人签订的施工合同应定性为建设工程承包合同；对于不需要资质的，发包人与承包人签订的施工合同应定性为承揽合同。
综上所述，本案富民安居工程建设非政府行为，属于村民自治范畴的行为，村民个人作为房主是合法的房屋建设主体；村民宁某与农村个体工匠郅某签订的施工合同虽名为“建设工程施工合同”，但根据其涉及的民事法律关系的性质，应适用《建筑法》之外关于承揽合同的相关法律规定，本案案由应确定为承揽合同纠纷。

【作者简介】
专职律师，法学博士，国际注册高级法律顾问师，目前作为“1+1”中国法律援助志愿者行动律师服务于新疆布尔津县。