[ 王冠华 ]——(2014-12-13) / 已阅20988次

以一则案例浅析城镇居民购买农村房屋合同效力问题

王冠华

一、基本案情

单某系新疆某县城镇居民，5年前，从某乡某村村民李某处购得一幢位于该村的老宅基地房屋(带院)。房款付清、房屋交付并经装修后，单某就从山东老家将其父母接来并入住该房屋，一直至今。2014年6月，单某突然接到李某通过邮局寄来的一封EMS快递件，这份快递件打破了单某及其父母平静安宁的生活。原来李某欲起诉单某，要求确认双方当初签订的房屋买卖协议无效，并要求单某将该房屋院落还给李某。单某对此不能接受，无法容忍李某的反悔与忘义，故来到法律援助中心咨询。

二、主要问题

5年前单某与李某签订的宅基地房屋买卖协议是否有效？

三、评析

关于这个问题，学界和实务界争议颇大，各地法院在处理上也不尽相同。现予以具体分析：

1.学界主流观点

依据我国现行法律法规规定，关于这一问题，学界主流观点认为城镇居民不能购买农村宅基地房屋，其主要理由如下：《中华人民共和国土地管理法》(以下简称《土地管理法》)第八条第二款规定，“宅基地和自留地、自留山，属于农民集体所有”；第六十三条规定，“农民集体所有的土地的使用权不得出让、转让或者出租用于非农业建设。”1999年5月6日实施的《国务院办公厅关于加强土地转让管理严禁炒卖土地的通知》(国办发[1999]39号)第二条也进一步指出：“农民的住宅不得向城市居民出售，也不得批准城市居民占用农民集体土地建住宅，有关部门不得为违法建造和购买的住宅发放土地使用证和房产证。”2004年10月21日《国务院关于深化改革严格土地管理的决定》(国发[2004]28号)再次强调，“加强农村宅基地管理，禁止城镇居民在农村购置宅基地。”2007年12月30日，国务院办公厅发布了《关于严格执行有关农村集体建设用地法律和政策通知》(国办发[2007]71号)，指出农村住宅用地只能分配给本村村民，城镇居民不得到农村购买宅基地、农民住宅或“小产权房”。由于房屋买卖必然涉及宅基地买卖，而宅基地买卖是我国法律法规所禁止的，因此，城镇居民购买农村房屋的买卖合同因违反法律法规的强制性规定，应认定为无效。

2.最高人民法院的观点

关于这一问题，最高人民法院目前态度也不明确，在其内部，也存在两种截然不同的观点：(1)有限肯定说。《最高人民法院专家法官阐释民商裁决疑难问题(续)》(吴庆宝主编，人民法院出版社2008年版)一书阐述了这样一个观点：不支持城镇居民到农村购买土地使用权、房屋产权等。但是，经农村集体经济组织同意、批准，经卖房人同意签订买卖合同的，只要实际居住占有、付清价款的，应当认定为合同有效。但未经集体组织同意，至产生纠纷时并未办理实际交接的，其效力另当别论。不过从长远眼光看问题，如果购买农村土地使用权，购买农民居住用房，有利于扩大集体经济组织和村民个人增收、创收的，人民法院应当认定合同有效，并加以支持。(2)否定说。2008年12月3日《最高人民法院印发<关于为推进农村改革发展提供司法保障和法律服务的若干意见>的通知》(法发[2008]36号)指出，依法保障农户宅基地用益物权，促进宅基地制度的严格管理与完善。宅基地使用权承载着广大农民居者有其屋的社会功能，是农村土地管理制度的重要内容。对违反法律、行政法规以及相关国家政策的宅基地转让行为，以及其他变相导致农民丧失宅基地使用权的行为，应依法确认无效。

3.地方司法实务观点

在地方实务中，主要存在三种做法。
(1)否定论
以学界主流观点的理由为基础，根据国家政策，认为非本集体经济组织成员因购买农村宅基地或房屋而与农民所订立的买卖合同应当认定无效。这也是地方多数法院比较一致的做法。
(2)折中论，即以认定无效为原则，以认定有效为例外
2004年12月15日《北京市高级人民法院关于印发农村私有房屋买卖纠纷合同效力认定及处理原则研讨会会议纪要的通知》(京高法发[2004]391号)指出，与会人员多数意见认为，农村私有房屋买卖合同应当认定无效。主要理由是：首先，房屋买卖必然涉及宅基地买卖，而宅基地买卖是我国法律、法规所禁止的。根据我国土地管理法的规定，宅基地属于农民集体所有，由村集体经济组织或者村民委员会经营、管理。国务院办公厅1999年颁布的《关于加强土地转让管理严禁炒卖土地的通知》规定：“农民的住宅不得向城市居民出售，也不得批准城市居民占用农民集体土地建住宅，有关部门不得为违法建造和购买的住宅发放土地使用证和房产证。”国家土地管理局[1990]国土函字第97号《关于以其他形式非法转让土地的具体应用问题请示的答复》也明确规定：原宅基地使用者未经依法批准通过他人出资翻建房屋，给出资者使用，并从中牟利或获取房屋产权，是属“以其他形式非法转让土地”的违法行为之一。其次，宅基地使用权是集体经济组织成员享有的权利，与特定的身份关系相联系，不允许转让。目前农村私房买卖中买房人名义上是买房，实际上是买地，在房地一体的格局下，处分房屋的同时也处分了宅基地，损害了集体经济组织的权益，是法律法规明确禁止的。第三，目前，农村房屋买卖无法办理产权证书变更登记，故买卖虽完成，但买受人无法获得所有权人的保护。第四，认定买卖合同有效不利于保护出卖人的利益，在许多案件中，出卖人相对处于弱者的地位，其要求返还私有房屋的要求更关涉到其生存权益。
与会者同时认为，此类合同的效力以认定无效为原则，以认定有效为例外，如买卖双方都是同一集体经济组织的成员，经过了宅基地审批手续的，可以认定合同有效。
北京市第二中级法院审理的宋庄“画家村”农村房屋买卖纠纷案以及其他相类似案件的终审判决均以上述理由为依据，认定该等买卖合同无效。但该等判决也综合权衡了买卖双方的利益。首先，全面考虑了合同无效对双方当事人的利益影响，尤其是出卖人因土地升值或拆迁、补偿所获利益，以及买受人因房屋现值和原买卖价格的差异造成的损失；其次，对于买受人已经翻建、扩建房屋的情况，应对其添附价值进行补偿；再次，判决返还、腾退房屋同时注意妥善安置房屋买受人，为其留出合理的腾退时间，避免单纯判决腾退房屋给当事人带来的消极影响。
(3)肯定论
《大连晚报》2009年9月15日B2版《城里人当年买农村房该返还吗？》对该等买卖合同持肯定态度。本案中，大连市中级人民法院认为，涉案房屋买卖合同时间是2002年，契约签订当时只有《中华人民共和国土地管理法》第六十二条有关规定，而该规定只是对农村村民宅基地的拥有数量、面积及取得方式等作出了规定，而对城镇居民可否购买农村住房则未涉及。即是说，协议签订时，国家尚未对城镇居民购买农村住房作出禁止性规定，双方当事人买卖房屋的行为并不违法。虽然国务院办公厅于2007年下发《关于严格执行农村集体建设用地法律和政策的通知》，其中有城镇居民不得到农村购买宅基地的规定，但该通知非国家颁布的法律或行政法规，且下发时间在涉案协议签订5年以后，故协议签订时并不违法。此外需要注意的是，协议签订当时，涉案土地性质为集体所有，时至今日，该土地已经被国家征收，由此，涉案协议的签订触犯国家有关农村宅基地政策的事实已经不存在，原告王某是为了获取因动迁可获得的利益而否认协议的合法性和有效性，此举有违诚实信用原则，故不能予以支持。

4.笔者意见

十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》第十一条规定，“建立城乡统一的建设用地市场。在符合规划和用途管制前提下，允许农村集体经营性建设用地出让、租赁、入股，实行与国有土地同等入市、同权同价……建立兼顾国家、集体、个人的土地增值收益分配机制，合理提高个人收益。完善土地租赁、转让、抵押二级市场。”第二十一条进一步规定，“赋予农民更多财产权利……保障农户宅基地用益物权，改革完善农村宅基地制度，选择若干试点，慎重稳妥推进农民住房财产权抵押、担保、转让，探索农民增加财产性收入渠道。建立农村产权流转交易市场，推动农村产权流转交易公开、公正、规范运行。”根据《决定》精神，应该说，农村房屋及其宅基地向城镇居民转让，只要是双方真实意思表示，且支付合理对价，是可以允许的。可以预见，上述相关法律法规和政策对该等转让合同的限制将逐渐取消。
新的法律、法规和司法解释出台前，在现行法律法规和政策的框架下，实务中，对于该等买卖合同的处理，采用北京法院的“折中论”是相对合理的，既不违背现有的国家政策规定，又可以综合权衡买卖双方的利益，以彰显诚实信用这一民法上的“帝王”原则。据此，在审判实践中，作出农村宅基地房屋买卖合同无效后，如何认定当事人信赖利益的范围就成为问题的关键。目前国内各学说关于信赖利益的范围，都认为应包括两个部分，即所受损失和所失利益。其中，所受损失包括以下几个部分：第一，准备缔约的费用，诸如考察费、差旅费、住宿费、餐饮费等；第二，缔约费用，包括交通费、通讯费等；第三，已付款项的法定利息；第四，提供担保所受损失；第五，添附价值的损失等。所谓所失利益，又称消极的损害，从与损害发生的原因事实的角度讲，系指如果没有原因事实即能取得的利益。以本案为例，房价涨了，李某基于巨大的利益否定原合同效力并要求单某返还房屋，此时单某是否可以请求李某赔偿房屋差价呢？笔者以为，这种情形中的房屋差价就是单某所失利益，单某完全可以主张李某赔偿房屋差价，以弥补其受到的损失。
最后，还需要特别指出的是，在现行法律法规和政策的框架下，有下列情形之一的，城镇居民购买农村房屋的合同，应认定为有效：
(1)出卖人将宅基地上所建房屋卖与城镇居民前或同时，该房屋所占宅基地因征收已转化为国有土地，原为农民身份的出卖人已经转为城镇居民，则宅基地的性质已经发生转变的。
(2)城镇居民购买农村的私有房屋后，如果所买卖的房屋已经有批准权的机关批准和当地集体经济组织同意，办理了房屋所有权和宅基地使用权产权变动手续，并取得合法权属证书的，可以认定买卖合同有效。
(3)城镇居民购买房屋后，已将户口迁入房屋所在地，申请加入当地集体经济组织，转为农民身份的，可以认定买卖合同有效。
(4)买受人、协议签字人虽然为城镇居民身份，但其配偶或父母、子女为购买房屋所在地集体组织成员，且在购买房屋时系家庭成员共同出资，亦为共同居住的，村集体组织同意其买卖合同内容的，可以认定为家庭共同购房，买卖合同有效。
(5)在1999年1月1日《土地管理法》修订之前，农村村民将房屋转让给回乡落户的干部、职工、退伍军人以及华侨、港澳台胞的，应当认定买卖合同有效。
(6)对同一房屋经过多次买卖、转让的效力，可以依据最后一手买受人的身份和交易情况，结合上述原则进行判断认定。
(7)城镇居民购买的小产权房，已经县级以上人民政府对小产权房所在小区办理了相关征用和出让、规划、施工验收，补交土地出让金、交易税费等，依法完善了商品房出售合法化手续的，可以认定买卖合同有效，由合同当事人合理承担有关土地出让金、交易税费等费用。

【作者简介】

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