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  • 简论我国养老保障公平性研究综述

    [ 孟海洋 ]——(2014-11-25) / 已阅5029次

    论文摘要 公平是基本养老保障制度的灵魂。然而我国养老保障制度显失公平:个人账户“空账运行”难保代际公平;男女职工退休年龄差异惹争议;机关事业与企业职工待遇不公;城乡差距大;统筹层次低。我国养老制度发展60余年取得巨大成就但对其研究仍不成熟,改革困难重重,亟需在纳入公民参与设计与抉择的基础上进一步发展和完善。

      论文关键词 养老保障 公平性 公平性缺失 硕士论文 代写硕士论文 www.888lw.com

      老年是每个人必经的阶段,养老保障是每个国民关心的大事,则养老保障公平性是关系整个社会和谐稳定及可持续健康发展的重大因素之一。多年来我国有关养老保障问题之研究取得了较为丰硕的成果,例如产生了许多综合论述养老保障制度的专著和论文。其次,也有许多关于养老保障某一方面问题的独树一帜的文章或专著,如:《农村社会养老保障制度基础理论框架研究》《农民工养老保险制度研究》《我国农村养老保障问题及对策研究》等。再次,养老保障公平性研究是一个实践性很强的学科,必须在大量统计信息的基础上进行研究,因此立足理论、实践、统计资料三个维度的文献资料对于养老保障公平性问题的研究和选择社会保障发展方向与道路具有重要的理论意义与现实意义。最后,一些学者致力于研究国外养老保障制度以盼有利于我国制度之改革。

      一、养老保障公平性理论基础

      (一)罗尔斯公平正义理论
      罗尔斯认为:“公平正义是社会制度的首要价值。”他提出了两个正义原则:第一是对等的自由原则,即每个人在社会中都应当平等的享有自由;第二是合理的经济不对等原则,具体分为差别原则和机会平等原则。他同时指出,第一个原则应当优先于第二个原则,即不能一味地牺牲公民的政治自由而换取社会经济的增长;机会平等应当优先于差别原则,也就是说在对社会财富再分配中对境况最差的人进行合理的补偿前,必须首先保证社会中各个成员拥有获得养老保障机会上的平等。
      (二)亚当斯公平理论
      “公平”作为一种理论提出是在1965年,美国心理学家斯达西•亚当斯对工资报酬分配的合理性、公平性及其对职工生产积极性的影响做了研究,他认为人们在付出获得报酬以后不仅关心自己所得报酬的绝对量,并且往往通过与他人的横向比较和与自己的历史比较来衡量自己的报酬是否合理,比较的结果会导致今后工作的积极性。养老保险的缴纳和享受正是如此,人们会通过比较来寻找公平感。
      (三)养老保障权利理论
      将获得公平的养老保障作为人的一种基本权利。我国《宪法》第45条规定:公民在年老、疾病或者丧失劳动能力的情况下,有从国家和社会获得物质帮助的权利。《老年人权益保障法》规定老年人“有参与社会发展和共享发展成果的权利”。董溯战认为:“养老社会保障权是指老年人及其相关家属为维护其生活质量而合理地控制自己或他人行为的根据。”
      他认为该养老社会保障权兼具社会权属性和自由权属性,“社会权是在传统权利无法保障人作为人所应当获得的生活水准和生活质量时出现的,所以它维护的是人类尊严”,“只有在国家等外在公共力量积极援助下才能实现的基本权利”,而自由权则是指只要国家干涉个人就可以实现的权利。
      (四)马克思社会保障学说
      马克思社会保障学说实际上正是国家统筹型养老保险的理论依据,由苏联首创,我国在计划经济时期的社保政策也是在该学说的指导下进行的。马克思在考察共产主义第一阶段社会总产品分配问题是玖曾论述了包括养老保险在内的社会保障问题。他在《哥达纲领批判》中提出了“六项扣除”,其中“为丧失劳动能力的人等设立的基金”其实就是就相当于社会保障基金。1912年列宁阐述了“工人最好的保险是国家保险”的思想从而进一步发展了马克思社会保障学说。列宁在《关于对杜马的工人的国家保险法案的态度》中明确提出“一切保险费都由企业主和国家负担”。
      (五)福利经济学理论
      福利国家型养老保障制度是西方国家普遍推行的制度,其以福利经济学理论为依据。根据这一理论,“凡是能增加国民收入总量而不减少穷人的绝对份额,或者增加穷人的绝对份额而不影响国民收入的总量,都意味着社会福利的增进”。正如“福利经济学之父”主张政府通过实行勒紧税来调节国民收入再分配,把富人交纳的一部分税款转移给包括老年人在内的低收入者以增加全社会福利。
      (六)社会主义核心价值理论
      社会主义核心价值观是实现社会主义价值目标的思想保证和行动指南,是构建和谐社会的根本。党的十八大在倡导社会主义核心价值观中,对社会层面提出了“自由、平等、公正、法治”的核心价值追求。党的十七大提出:“把提高效率同促进社会公平结合起来,初次分配和再分配都要处理好公平和效率的关系,再分配要更加注重公平”。“公平”也必然成为基本养老保障制度的核心价值,公平原则是基本养老保险制度的根本原则,作为再分配重要形式,基本养老保险制度的重要目标就是通过收入再分配来缓解老年贫困,保障低收入老年人群都能分享到社会经济发展的成果。

      二、养老保障公平性缺失与攻略

      我国的养老保障制度因为历史的、观念的、经济发展不平衡、户籍制度等原因导致了其公平性的缺失。学者们在研究我国养老保障制度时都不可避免的要涉及其不公平性,也有许多学者专门研究某一方面的不公平现状及解决措施。笔者收集和梳理了诸多资料,在此大致将我国养老保障公平缺失的情形分为代际公平缺失、区域失衡、“双轨制”运行、城乡不公和性别差异五种情况。
      (一)代际公平性缺失及攻略
      养老保险的代际公平是指“保证代与代之间养老保险责任和受益上的公平,既指同一时期相邻几代人之间的公平,又指现行养老保制度对以后各代人的公平利益影响。”从另一个角度讲,养老保障的代际问题就是养老保障可持续发展的问题。唐俊认为:“社会保障的代际公平强调的是以发展的观念保证代际之间在参与分享社会保障资源和承担社会保障责任之中的平等。”然而代际公平却受到人么的忽视,“从现收现付制向基金积累制养老保险制度转轨产生的转制成本是养老保险制度变迁必须支付的代价”而我们国家现有的制度是将转轨的代价交给养老保险参保人去消化和承担,这对于身处转轨期的一代人甚至是几代人而言不公平,唐俊认为:“这种不公平的做法严重扭曲了代际转移和代际再分配, 对于刚加入制度的“新人”来说, 不但要为政府承担一定的阿积累和赡养责任, 还要为自己将来养老进行积累, 因此, 缴费负担非常重。”“虽然政府迫于压力渐渐通过减持国有股, 增加社会保障的财政投入等手段承担起隐性债务的责任, 但是由于隐性债务数目巨大, 对于代际公平的认识仍然处于空白状态, 势必会严重影响到社会保障的可持续发展。”学者刘昌平、殷宝明采用“到期债务”定义,公国构造公示和精算模型测算了几本养老保险制度的隐形债务、我国由“现收现付制”到“基金积累制”的转轨成本以及基金缺口的期限结构,得出结论“基本养老保险制度是一个财务不平衡的制度:在2006-2026年出现大量基金缺口,而之后又出现巨额基金盈余。”他们对此也提出了战略措施:一反面要做实基本养老保险的个人账户并且继续推进基本养老保险“扩面征缴”,严格规范养老保险缴费基数;另一方面政府必须通过财政补贴、划转国有资产、做大全国社会保障基金等方式科学合理地规划清偿和承担转制成本,并且在社会统筹账户基金缺口补偿完毕后应当逐步降低社会统筹账户缴费率,减少企业缴费负担。
     (二)性别差异对待及解决措施
      此问题其实即是近年来被受热议的退休年龄改革问题。陈卫民、李莹赞成延长法定退休年龄从而实现男女同龄退休,他们认为女性过早退休导致退休后收入水平较男性低,加上在职期间的男女工资水平差异,造成了女性退休后经济收入偏低的不公待遇。诸晓玲认为基于五大原因应当延迟女职工退休年龄:一是女性平均寿命提高;二是女性学历越来越高,初始劳动年龄提高;三是养老金支付压力增大;四是男女养老金收益差异大;五是基于男女平等的客观要求。然而反对延长女性退休的学者认为:企业要继续为女职工缴纳社会保险;妇女自己也要继续购买保险,加重了妇女尤其是下岗女工的困难。并且50岁左右的妇女刚好处于更年期,其症状将影响工作的效率,进而影响到企业的运转,如此,既违背了法律对妇女的特殊保护,也影响了企业的发展。
      目前 “弹性退休制”因其能够最大限度的满足不同人群的不同利益诉求最具有公平性而成为改革退休年龄制度方案中的最强音。刘明辉在对比了退休年龄改革的“四步”方案、“小步渐进”方案、“分布推进”方案和“柔性退休”方案的优缺点,以消除性别歧视为首要目标,兼顾各方利益诉求为目的提出了“双轨制弹性退休”方案,该方案设置了强制性退休制与自愿弹性退休制相结合的退休年龄制度。也有学者提出应当从‘义务模式’向‘权利模式’转移,建立弹性退休制度,给参与者更多的自由和权利,同时必须同步跟进国家机关、事业单位改革、分配制度、就业市场体系等相关制度和政策。
      (三) “双轨制”带来的不公平感及攻略
      国家机关、事业单位的养老保险制度与企业职工养老保险制度的差别待遇已成为影响人们对社会不公平感的最大来源之一。杨桂宏、熊煜通过实证数据分析得出结论:“机关事业单位内人员养老保障的公平感强于非机关事业单位人员,而养老保障的公平感会影响个体对整个社会的公平感。”对此他们提出了打破这种“碎片化”的养老保险制度,将机关事业单位职工纳入到城镇企业养老保险制度中,建立统一体制,同时在他们看来建立职业年金制度是养老保障制度走向统一的有效途径。他们认为建立机关事业单位人员与待遇挂钩的缴费机制,缓解机关事业单位养老金的财政负担同时建立企业员工的退休补贴机制也是缩小机关事业单位与企业职工待遇差距、增加社会公平因素促进社会和谐的良策。
      万晓艳认为,公民在退休以后,其所担任的工作、职务以及其他因工作附加的地位、权利、义务都不存在了,“多劳多得”“效率优先”的分配原则已经失去原有意义,养老保障作为社会保障的基本内容就应该以公平和普惠作为原则,只有回归到身份平等、分配公平原则上,才能体现社会的公正与和谐。
      (四)城乡公平性缺失及措施
      新中国成立后,我国实行一种特有的城乡分治政策,人为地把全国公民分为农民与居民,这在当时确实起到了推动经济发展的功能作用,但在不合时宜的今天逐渐形成了广受诟病的中国特色的城乡二元结构。一个“农民”标签就使得从事农业劳动的公民在医疗、教育、就业、养老、保险、赔偿等多方面遭受到不平等待遇。这种城乡二元差异就是农村养老保障建设困境的最主要原因。2009年,我国开始了新型农村基本养老保险试点,然而,城乡之间的养老保险差异依然存在。
      储昭将根据2011年新型农村社会养老保险试点地区参保情况和同期全国城镇基本养老保险参保情况的相关数据分析而得出结论:“农村人均养老金尚未达到城镇人均养老金的6%。”这说明城乡之间的养老金差距很大。同时,他认为迅猛发展的城市化,造成了农村大量的“空巢”现象,农村老龄化显得更为突出,面临的困难更大,然而农村养老保险制度的建设和有关配套措施远远落后于城市,这就更加拉开了城乡之间养老保障的差距。
      “三农”问题已成为影响中国现代化建设成败的关键性问题,受到了党和国家的广泛关注和重视,农村养老保障问题作为“三农”的重要组成部分也受到许多学者的青睐,因此专门研究农村养老保障的专著、论文比较丰硕。然而这些研究大多数是从定性分析的角度,提出我国建立农村社会养老保险制度的必要性和可行性,以及构建城乡一体养老保障制度原则,对于具体操作思路、具体方案和制度安排等涉及较少。
      (五)区域失衡及统筹措施
      我国的养老保障制度尚未实现全国统筹,统筹层次较低,这可能导致的结果是“新兴发达地区养老保险基金大量结余,但不能用于老工业基地等困难地区的养老保险基金赤字弥补。在财政对困难地区进行养老保险基金补助的同时,新兴发达地区的养老保险基金结余则沉淀下来了。”郑功成认为:“职工基本养老保险地区分割统筹带来的一个直接后果,是不同地区的实际缴费水平相差悬殊、负担畸轻畸重,不同省份的最高实际缴费率与最低实际缴费率相差3倍以上,既损害了这一制度应有的公平筹资原则,也破坏了市场经济条件下法定劳工成本负担公平的铁的法则,进而损害了地区之间的协同发展。”不仅如此,养老保险制度区域未能协调发展还会导致跨区域转移接续养老保险的困境,加上各地财政的地方保护主义可能导致参保地和领取第不一致的不公平问题。
      郑功成、鲁全认为:“基本养老保险全国统筹的实质性内涵是:在统一制度、统一管理机构、统一缴费比例、统一养老金计发办法的基础上,实现职工基本养老金制度中基础养老金部分的统收统支。”白雪认为实现养老保险全国统筹首先需要建立养老保险这权益记账制度,记录参保人全部缴费过程,当发生异地转移接续时,只转移“权益记账记录”,最终到退休地领取养老金;其次,应当实现“一卡通用”,建立全国联网的信息系统,各地都可以查询和领取养老金;最后,要改革统筹账户的基金分配办法,建立基础养老金与个人缴费金额挂钩的机制,调动发达地区参与改革的积极性。

      三、小结

      我国的养老保障制度从1951年开始启动开始到今天已有60余年,在制度设计、覆盖范围和待遇水平上经历了“从无到有、从少到多、从低到高”的过程,已取得瞩目成就,学术论文、专著也是硕果累累,但是我们也应当看到其存在的问题和面临的困境,找寻出路,对此笔者认为应当注意一下几点:
    第一,从我国的养老制度发展沿革来看,我们的养老制度多是以“暂定办法”、“通知”、“暂行条例”等形式规定,一直处于一种多变的、不稳定的状态,且规定的法律位阶不高。《中华人民共和国社会保险法》于2010年10月28号终于“千呼万唤始出来”,却对养老保障只做了原则性规定,具体规定还是必须借助于各种纷杂的条例、规定。
      第二,社会保障是建立在政治学、经济学、法学、社会学等多学科基础上的,研究者的著作或论文都多是从不同的的学科角度或者同一学科不同理论对养老保障问题进行探讨的,这当然具有开阔视野、齐放百花的优点,但同时也产生了正如养老保险制度本身一样“碎片化”的缺陷,例如不同的作者提出养老保险精算模型基于基础数据的不同而不同,可能产生的效果必然也有所差异,甚至对同一个问题得出截然不同的结论。一方面说明了养老保障制度本身的复杂性,另一方面也说明我们在这一制度上的研究依然不够成熟,对策研究依然任重而道远。
      第三,从大量文献资料上看来,无论是制度制定者或者研究学者们都是从理论演绎数据统计与分析上去进行制度设计或给出建议的,很少有学者“走出去”关注过参保者的实际情况。例如现在很多企业为都实行基本工资制度,津贴或者其他名目收入占了很大部分,统计表中冷冰冰的数据不能反映出真实情况,以此得出的结论也必然有偏差。
      第四,公平是养老保障制度的首要议题,然而从本文第一部分与第二部分可以看出,关于公平的理论基础的夯实与现实养老保障公平性的欠缺呈鲜明对比,因此如何实现养老保障公平依然是今后研究与努力的方向。然而必须注意的是,养老保障制度公平问题并非仅在该制度内施力就可解决,如果我国经济发展落后、各地区发展不平衡,或者二元户籍等制度不相应改革,那么养老保障制度改革与发展的目的也必然落空。
      最后,实现养老保障制度的公平换句话说就是平衡各方利益诉求,而我国是人口大国,笔者认为,养老是人人必关心之大事,既然“众口难调”何不还权与众?即让普通人都有参与制度设计和监督的权利。毕竟历史的推动不是靠一两个顶尖的法学家或者制度设计者的精密计算和方案抉择,而是靠广大人民的选择与实践。笔者认为这关系全体人民福祉的养老保障制度的设计方案可以试行全民公投,其结果作为制度选择的参考。同时,在制度运行过程中,政府应当每年向公众做报告,让公众知晓养老保障的运行状态以及什么时候可能出现养老保险缺口,采取措施能够缓解多少年入不敷出的情况等。政府报告的可靠性直接决定了公众对养老保障制度的信赖程度。

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