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    [ 李继忠 ]——(2014-10-26) / 已阅25123次

    评财金[2014]76号文-- PPP那些事之六

    李继忠 章学祥

    [摘 要] 笔者尝试提出了全面完整理解十八届三中全会“允许社会资本通过特许经营等方式参与城市基础设施投资和运营”规定及精神。通过对BOT/PPP背景及历史的梳理谈谈学习财金[2014]76号文的体会。

    [关键词] PPP partnership 十八届三中全会 特许经营 基础设施 财金[2014]76号文

    一、引言

    一年前,中国财政学会就成立了集政府主管部门、银行、各类基金投资机构、信托投资机构、央企投融资机构和其他事业单位、民间企业、团体和个人投融资者为一体的,专门从事公私合作投融资研究、策划、咨询、评估、中介和培训的中国公私合作研究专业委员会,为PPP鼓与呼。十八届三中全会决定提到要加快推动社会资本进入基础设施领域,“推进PPP概念”和“机制创新”成为财政部2014年度的工作重点。财政部2014年9月23日出台《关于推广运用政府和社会资本合作模式有关问题的通知》(财金[2014]76号文)将PPP热推向高潮,这是财政部力推PPP 模式以来颁布的第一份正式文件。

    毫无疑问,财金[2014]76号文出台对“政府和社会资本合作”模式(PPP模式)项目实际操作产生积极正面的推动作用。笔者不揣浅陋将学习财金[2014]76号体会及对该文将PPP定义(或翻译)为“政府和社会资本合作”异议写出来供大家拍砖。

    二、全面完整理解十八届三中全会“允许社会资本通过特许经营等方式参与城市基础设施投资和运营”的规定及精神

    如何正确理解十八届三中全会“允许社会资本通过特许经营等方式参与城市基础设施投资和运营”规定?

    十八届三中全会“决定”中关于“允许社会资本通过特许经营等方式参与城市基础设施投资和运营”前后文是如此规定的:“推进城市建设管理创新。建立透明规范的城市建设投融资机制,允许地方政府通过发债等多种方式拓宽城市建设融资渠道,允许社会资本通过特许经营等方式参与城市基础设施投资和运营,研究建立城市基础设施、住宅政策性金融机构。完善设市标准,严格审批程序,对具备行政区划调整条件的县可有序改市。对吸纳人口多、经济实力强的镇,可赋予同人口和经济规模相适应的管理权。建立和完善跨区域城市发展协调机制。”

    笔者理解:首先,“建立透明规范的城市建设投融资机制”是“推进城市建设管理创新”的有机组成部分,这是第一层次。其次,“建立透明规范的城市建设投融资机制”需要“允许地方政府通过发债等多种方式拓宽城市建设融资渠道,允许社会资本通过特许经营等方式参与城市基础设施投资和运营”,还要(同时)“研究建立城市基础设施、住宅政策性金融机构”, 这是一套组合拳。这是第二层次。第三,十八届三中全会“允许社会资本通过特许经营等方式参与城市基础设施投资和运营”最根本目的还是要“推进城市建设管理创新”。第四,十八届三中全会没有厚此薄彼,更没有二选一,“允许社会资本通过特许经营等方式参与城市基础设施投资和运营”没有排除“政府资本”不能投资基础设施。

    十八届三中全会提出的任务正在有条不紊在推进。“允许地方政府通过发债等多种方式拓宽城市建设融资渠道”已经由中央人民政府于2014年9月26日公布《关于深化预算管理制度改革的决定》(国发〔2014〕45号)明确。国发〔2014〕45号“ 1.赋予地方政府依法适度举债权限,建立规范的地方政府举债融资机制。经国务院批准,省、自治区、直辖市政府可以适度举借债务;市县级政府确需举借债务的由省、自治区、直辖市政府代为举借。政府债务只能通过政府及其部门举借,不得通过企事业单位等举借。地方政府举债采取政府债券方式。剥离融资平台公司政府融资职能。推广使用政府与社会资本合作模式,鼓励社会资本通过特许经营等方式参与城市基础设施等有一定收益的公益性事业投资和运营。”换句话讲,十八届三中全会决定规定的“允许地方政府通过发债等多种方式拓宽城市建设融资渠道”已经由中央政府完成。中央人民政府也没有一刀切。

    十八届三中全会提出的“允许社会资本通过特许经营等方式参与城市基础设施投资和运营”也在稳步推进。国家发展改革委法规司从2007年起就着手研究这部法律,就基础设施特许经营立法工作做了许多年的基础工作,在总结国际国内实践经验基础上形成了初稿。十八届三中全会后,特许经营法的立法工作走上快车道,2014年5月3日国家发改委将"特许经营法征求意见稿"转发到各个相关部委后征求意见。财政部对发改委的意见稿提出建议,并专门与发改委进行沟通,未来"特许经营法"将会由发改委、财政部联合推动,预计最终版本或在今年年内上报国务院。

    综上,笔者认为,如果“建立透明规范的城市建设投融资机制”后“允许地方政府通过发债等多种方式拓宽城市建设融资渠道,允许社会资本通过特许经营等方式参与城市基础设施投资和运营”,城市建设管理包括建设运营传统建设模式(政府投资)有用武之地,特许经营模式(民间投资)也有用武之地。十八届三中全会绝对没有将“PPP模式”或“特许经营模式”作为城镇化唯一的“融资模式”,更没有将“PPP模式”或“特许经营模式”取代“传统建设模式”。项目适合传统模式就采取传统模式,项目适合PPP模式就采取PPP模式,更何况,十八届三中全会提出的“新型城镇化”不是建立在“社会资本”投资之上。一刀切不是正确的方式。

    三、BOT/PPP及特许经营的背景及历史

    BOT 是发展中国家的领导人提出的概念。1984年土耳其首相厄扎尔决定引入民间资金兴建基础设施并制订了世界上第一个BOT法 (土耳其法律No.3096),首次使用了BOT(Build-Operate-Transfer)的称谓,后来这一缩略词成为该模式的通行语。BOT 强调“民间投资、用者偿还”,政府无须投入财政资金就可向公众提供服务并且不构成政府的外债和内债,但政府要提出奖励计划以吸引民间投资,例如免税等。

    BOT模式在国际上现在得到广泛的运用,发达国家多使用PPP的概念, 联合国、欧盟相关文件也是大量的使用PPP概念。虽然私人部门参与提供公共产品或服务已有很长历史,但PPP术语的出现不过是近十年的事情,在此之前人们广为使用的术语是Concession、BOT、PFI等。英国多用PFI模式,现在则是PF2模式。

    中国公私合营实践。新中国成立公私合营也有六十年的历史。改革开放以来,中国也有了几十年BOT/PPP实践。财政部下属的财政科学研究所中国公私合作研究专业委员会举行五次PPP沙龙上研讨的案例均是BOT案例。原建设部早在2004年颁布126号文就提出要在市政公用领域推行特许经营制度。国家发改委在给全国人大报立法计划的时候,名称就用了《基础设施和公用事业特许经营法》。《基础设施和公用事业特许经营法》(2014 年5 月3 日征求意见稿)定义特许经营是指“各级人民政府依法选择中华人民共和国境内外的企业法人或者其他组织,并签订协议,授权企业法人或者其他组织在一定期限和范围内建设经营或者经营特定基础设施和公用事业,提供公共产品或者公共服务的活动。”完全符合PPP概念的内涵。世界银行网站上也是将Public-Private Partnerships Laws / Concession Laws并列使用。欧洲许多国家仍然使用的是特许法,用特许经营法名称不偏差的。

    《中华全国律师协会律师办理基础设施特许经营法律业务操作指引》中关于基础设施特许经营的定义也完全符合PPP内涵。该操作指引“2.1基础设施特许经营(下称特许经营):是指政府按照有关法律、法规的规定,通过市场竞争机制选择投资者和/或经营者,明确其在一定期限和范围内投资和/或经营某项基础设施项目的制度”的定义完全符合PPP内涵。PPP没有想象的那样简单,但是PPP也没有想象的那样复杂,中国律师懂PPP的。

    综上,现在我们对BOT/PPP/PFI有了正确全面认识。二十年前叫“特许经营”谈不上所谓偏差,现在沿用“特许经营”则更不存在所谓偏差了。延用过去“特许经营”的提法,恰恰可以避开直接翻译PPP为“公私合伙”在意识形态可能会带来一些纠结,更是尊重历史的选择。

    四、对财金[2014]76号文总体评价

    按照财金[2014]76号文的自白,财政部出台该文目的是“为贯彻落实党的十八届三中全会关于“允许社会资本通过特许经营等方式参与城市基础设施投资和运营”精神,拓宽城镇化建设融资渠道,促进政府职能加快转变,完善财政投入及管理方式,尽快形成有利于促进政府和社会资本合作模式(Public-Private-Partnership,PPP)发展的制度体系”

    笔者在学习财金[2014]76号文有如下体会:首先,该文出台表明财政部官员有点点曲解十八届三中全会精神。其次,财政部于2014年9月23日发布财金[2014]76号文,无视中央人民政府2014年9月26日公布《关于深化预算管理制度改革的决定》,没有同中央政府保持一致。再次,财金[2014]76号文有点点误导地方政府:似乎中国新型城镇化建设要靠PPP模式!如果中国新型城镇化要靠PPP模式这是不符合中国国情的。第四,财金[2014]76号文权威有限。财金[2014]76号文想号令发改委及行业主管部门有难度哦。第五,财政部似乎愿意使用PPP这个概念,不太喜欢“Concession”(特许)这个概念,党和政府都是用的特许经营,您偏要PPP。第六,笔者十分赞同财政部有专家认为PPP模式不是融资模式而是管理模式(笔者认为PPP模式实际是个治国模式),但财金[2014]76号文还是基于PPP模式是融资模式基础上,目的是“拓宽城镇化建设融资渠道”,还是要圈钱。

    五、对财金[2014]76号文关于PPP定义商榷意见

    财金[2014]76号关于PPP的定义。在财金[2014]76号文导语中将PPP等同于“政府和社会资本合作模式”。在该文第一段中给“政府和社会资本合作模式”下了个定义:政府和社会资本合作模式是在基础设施及公共服务领域建立的一种长期合作关系。通常模式是由社会资本承担设计、建设、运营、维护基础设施的大部分工作,并通过“使用者付费”及必要的“政府付费”获得合理投资回报;政府部门负责基础设施及公共服务价格和质量监管,以保证公共利益最大化。

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