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  • 论检察机关提起民事诉讼

    [ 贺胤应 ]——(2014-6-29) / 已阅9332次

    所谓检察机关提起民事诉讼,是指检察机关代表国家就特定的民事案件提交法院审理的一种制度。 目前,世界上许多国家都确立了此种机制,我国尚无此制,主要停留在星星点点的实践摸索 和理论探索阶段。但国家利益和社会利益得不到有效保护的现状要求我们应该尽快建立检察机关提起民事诉讼的机制。
    一、检察机关提起民事诉讼的理论基础。
    目前,世界诸国检察机关提起民事诉讼的理论基础有两种,一是公益理论,现代西方法治国家多基于公益理论来确立检察机关提起民事诉讼的机制。这种理论认为,检察机关是公益代表者,其职权更多地体现在维护国家和社会公共利益,当国家和社会公共利益遭受到不法侵害的时候,检察机关就应该代表国家和社会提起民事诉讼。 一是国家全面干预理论。前苏联等国家多基于国家干预理论来确立检察机关提起民事诉讼的机制。这种理论认为,国家对私法关系具有干预权,检察机关对于民事活动也就有相应的干预权,并以此种干预来实现对国家和社会利益的维护。
    笔者以为,法律监督理论可以作为我国检察机关提起民事诉讼的理论基础。第一,国家全面干预理论已经不适应市场经济的发展,国家对经济活动的适度干预,其根本目的是为了规范民事主体的行为,使其意志自由限制在法律的适度范围内,以协调个人与国家、社会的关系,维护国家和社会的公共利益。第二、我国的检察机关是国家的法律监督机关,其拥有的法律监督权(广义角度)是与行政权、审判权相平行的国家权力,监督的目的是为了保证国家行政权和审判权的正确行使,保障国家的宪法和法律得以统一贯彻实施。而此种法律监督权的行使在很大程度上以诉讼行为为载体,监督是目的,诉讼是手段。刑事诉讼中如此,民事诉讼中也如此,离开了诉讼手段,在当下情况下,检察机关的监督职能就很难有效实现,因此检察机关提起民事诉讼,还具有现实的需要。
    但是,为避免检察机关不正当地行使提起民事诉讼权,对民事活动造成不应有的侵害,检察机关提起民事诉讼应该在目的和范围上加以引导和限制,为此,很有必要引入公益理论,也即公益理论也应作为我国检察机关提起民事诉讼的另一理论基础。这不仅因为检察制度从其产生时起便以维护国家和社会公共利益为检察机关的使命,还因为能够约束检察权的行使,弥补法律监督理论的缺陷。综上,笔者以为,法律监督理论和公益理论都应该作为我国检察机关提起民事诉讼的理论基础。其中,公益理论旨在明确诉讼的目的和任务,法律监督理论旨在声明我国检察机关的法律监督性质。
    二、检察机关提起民事诉讼的案件范围
    在检察实务中,检察机关究竟应该对那些案件提起民事诉讼。让我们首先来看看世界上一些国家的做法。世界诸国检察机关可以提起民事诉讼的案件主要有如下几类:(1)自然人身份案件,包括婚姻、收养、监护等。(2)法人案件,包括法人破产、解散、清算等。(3)确认民事行为无效案件,如确认婚姻、遗嘱、合同无效等。(4)侵权案件,包括侵害非特定人的公共利益或侵害特定对象并损害公共利益的案件,如环保案件等。(5)扰乱市场经济秩序案件,如垄断案件、不正当竞争案件等。
    由于我国人口众多,地域辽阔,与国外相比司法资源严重不足,应严格限制检察机关提起民事诉讼的案件范围,因此笔者认为,不宜将自然人身份案件,包括婚姻、收养、监护等案件列入检察机关提起民事诉讼的范围。因为对这类案件的过多介入,可能导致检察机关本身不堪重负。结合我国国情,检察机关提起民事诉讼应该严格贯彻公益理论原则,也即是说,检察机关提起民事诉讼的出发点和归宿点都应该是为了维护国家和社会公共利益,而不能为了维护某个人、某个组织的利益。下列几类案件检察机关可以依法民事诉讼。
    (一)国有资产流失等损害国家经济利益的案件
    现阶段在我国民事、行政法律关系领域,侵害国家利益的违法行为主要是指侵犯国有资产所有权、造成国有资产流失以及破坏国家资源的违法行为。国有资产流失是指采用非法手段,将国有资产据为己有或者故意加以毁坏,或滥用职权、玩忽职守,致使国有资产遭受重大损失的行为。近年来,随着国有企业改革步伐的不断加快和深入,一些不法分子乘机钻政策的空子,致使国有资产流失的情况愈演愈烈。从相关资料看,国有资产流失渠道主要有:国有公司的厂长、经理、董事等非法经营同类营业;利用职权为亲友非法牟利;在国有企业改制、转轨过程中,虚假出资,变相侵占国有资产;低价折股、出售国有资产;私分国有资产;签订、履行合同失职被骗,致使国家利益遭受重大损失等。
    国有资产流失作为一种复杂的社会现象,所产生的责任主要有两类:一是行政责任,一是刑事责任。对于行政责任,可以通过政府部门予以处理,追究当事人的领导责任以及相应的党纪、政纪责任;对于刑事责任,检察机关可依法对行为人提起公诉。但是,在这类案件中,涉及到一个民事责任的问题,也即对于流失的国有资产的追赔问题。一般情况下,可以通过被害人(国有公司等)起诉的办法保护这些合法权益。但是,有一些国有资产流失案件由于没有合适的起诉人,法律救济手段不力,从而使国有资产不能及时有效地得到司法保护或者根本就得不到司法保护。在此种情况下,作为国家法律监督机关的检察机关,是国家利益的代表,维护国家利益是其神圣的职责,就应该站出来,代表国家行使起诉权。因此,应该将涉及国有资产流失的案件纳入检察机关提起民事诉讼的范围。
    (二)垄断案件
    我国由于长期实行计划经济,形成了不少全国性的行业垄断部门,如供电、电信、医药、铁路、银行等。步入市场经济时期,这些垄断行业时常利用垄断优势,排挤其他相关合法经营者,侵害消费者的合法权益。但在这类案件中,受害者如弱小的经营者、消费者等处于弱势地位,寻求救济的渠道较少,即使可以提起相关诉讼,但当对簿公堂时,往往在人、财、物等方面无法与垄断企业相抗衡。另外,由于一般自然人通过诉讼所获得的利益不丰足,因此,许多人往往选择放弃诉讼。所以,必须加强国家对经济活动的宏观监管力度,完善有关法律,借鉴国际上通行的做法,赋予检察机关对损害国家利益和社会公共利益的垄断行为提起公益诉讼的权力,防止和减少企业的垄断行为侵害社会公众利益。
    (三)环境污染等公害案件
    环境污染等公害案件一般是个体损害不太大,但由于受害者人数众多而总的损害大,因而作为理性经济人的个体通过提起诉讼的方式维护其权益的动力不大。此外,由于代表人诉讼制度本身的不足,提起诉讼的人不一定能参加诉讼,这在一定程度上也打击了提起诉讼的积极性。因而,近年来环境污染等公害案件日益增多,但由于缺乏有效的法律救济,诉诸法律的案件寥寥无几。环境资源作为国家资源的重要部分,是广大民众赖以生存的基础,检察机关代表的是国家和社会利益,维护的是法律权威和法益,而并非某些群体或某个人的利益,有权也有义务对涉及环境污染案件提起诉讼,才能使我们的生存空间得以有力的保护。
    (四)损害公共设施的案件。
    损害公共设施的违法行为,侵害的是不特定多数人的合法权益。在现实生活中,其表现多种多样,如行政机关非法占用公共设施,未给予合理维护而造成损害,等等。但是现行民事、行政法律没有规定对这类违法行为的诉权,公众的利益虽然受到了侵害,但常常告状无门。因此,为了维护公众的利益,赋予人民检察院对此类案件提起公诉的权力是很有必要的。
    (五)其他没有起诉主体的民事案件。
    提起民事诉讼的主体必须具备法律规定的资格,而有些侵害国家利益或社会公共利益的民事案件往往由于无人具有起诉主体资格而不能提起诉讼,即使违法行为造成严重的损害结果,受害人的合法权益也不能受到法律的保护。
    三、检察机关提起民事诉讼的制度构想
    1、立案的材料来源
    检察机关提起民事诉讼,首先一个问题是立案。立案作为检察机关提起民事诉讼的开始,必须有说明存在相应的民事案件的材料。这些材料是检察机关决定是否立为民事案件受理的依据。刑事诉讼中公安司法机关的立案材料来源有四个方面,分别为公安司法机关自行发现、单位和个人的报案或举报,被害人的报案或者控告,犯罪人的自首等这四个方面,结合民事诉讼的特点,笔者以为,犯罪人的自首不适宜作为民事诉讼案件的立案来源,因为民事诉讼中不存在犯罪人。检察机关提起民事诉讼中的立案材料来源应当包括三个方面:一是检察机关的自行发现,检察机关通过行使法律监督权,对于一些涉及到公益的民事案件可以依法主动提起民事诉讼;二是自然人和相关单位的举报。在刑事诉讼制度视野中,自然人和相关单位的举报是公安司法机关决定是否立案的最主要、最普遍的材料来源,检察机关要提起民事诉讼,这种方式也不可或缺,也是其中重要的一个方面。三是部分被害人的请求。之所以说“部分”,是因为检察机关提起民事诉讼的这几类案件,如垄断案件、环境污染案件等,往往侵害到众多当事人和单位的利益,只要有一部分被害人请求即可;之所以说“请求”,是因为作为被害人,其有权提起民事诉讼,也是适格的当事人,但是由于种种原因,其没有提起民事诉讼,而是求助于检察机关。被害人是民事侵权行为的直接受害者,一方面具有追究侵权人民事责任的强烈愿望和积极主动性,另一方面,在许多民事案件中,又因为被害人与侵权人有过接触,能够提供较为详细的、具体的有关侵权事实和侵权人的情况,所以其请求对于检察机关依法提起民事诉讼具有重要的价值。因此,被害人的请求也是重要的立案材料来源。
    2、立案的条件
    立案必须有一定的事实材料为依据,但这并不意味着有了一定的事实材料就能立案,只有这些材料所反映的事实符合立案的条件时,才能依法立案。检察机关发现或者收到民事案件举报或请求后,应当进行一定的审查,只有符合一定的条件后,才可以立案。笔者以为,检察机关应当注重审查这三个方面:一是审查是否属于本文前述范围内的五类案件;二是审查是否属于损害公共利益的案件;三是审查是否有适格的原告,且原告是否具有提起民事诉讼的条件和可能性。
    3、案件的审查处理
    检察机关决定立案后,则需要对案件进一步进行实质审查。如经过审查认为,该案确实属于前述范围内的案件,并且具有事实清楚、证据确实充分等条件,那么可以依法提起民事诉讼。此处的审查期限,我觉得宜为六个月,如果是案情复杂、取证困难的案件,可以经本院检察长批准,延长三个月。因为由检察机关提起民事诉讼的案件,一般来说都是案情比较复杂、取证比较困难的案件,规定为六个月,有助于检察机关利用充分的时间进行调查取证。如果经过调查取证及审查处理,发现检察机关没有必要提起民事诉讼,或案件证据不足不宜提起民事诉讼的,经检察委员会讨论决定可以做出不起诉的决定。做出不起诉决定后,应当制定不起诉决定书,并报上一级检察机关备案。如果有举报人和请求人,还应向有关举报人或者请求人送达不起诉决定。有关举报人或者请求人认为检察机关的不起诉决定不能成立者,可以向做出不起诉决定的上一级检察机关提请复议,上一级检察机关应当在一个月内复议完毕。
    4、提起民事诉讼的机构的制度构想
    应由检察机关内部哪一个部门提起民事诉讼?目前,争议比较大,有观点认为,应由公诉部门附带办理;有观点认为,应单独设立一个“民事诉讼检察处(科)”;也有观点认为,应由民事行政检察部门兼职负责。笔者以为,这些观点都是不成熟的,不符合检察机关的实际。公诉部门本身亟待审查起诉的刑事案件已经很多,没有人力和物力去再负责提起民事诉讼;另外,由公诉部门的检察官同时处理两类不同性质的案件,也易引起检察人员角色的混乱,不利于案件的处理。而单独设立一个“民事诉讼检察处”也没有必要,反而会带来机构臃肿之弊端。笔者认为,检察机关的民事行政检察部门依法对民事审判和行政诉讼进行法律监督,对人民法院发生法律效力的判决、裁定,发现违反法律、法规的,有权按照审判监督程序提出抗诉,民事行政检察部门具有提起民事诉讼的经验和便利条件,因此,在现阶段检察机关提起民事诉讼尚处于探索的情况下,可以先由检察机关的民事行政部门具体负责兼职审查起诉民事案件,等到时机成熟,可以尝试在此类案件易发的部分地区检察院单独设立一个部门,专事负责提起民事诉讼。
    5、如何向法院提出诉讼?
    检察机关向法院提起民事诉讼,应依据《民事诉讼法》的相关规定如期向法院提交相关的诉讼文书和证据材料。人民法院受理检察机关提出的民事诉讼后,也应当依据《民事诉讼法》的相关规定进行处理,此处没有必要详细论述。
    这里有几个问题需要探讨,一是检察机关在提起民事诉讼中的法律地位。笔者认为,检察机关提起民事诉讼时,出席法庭参加诉讼的检察员应当处于原告的地位,但由于检察机关又具有国家法律监督机关的性质,这决定了检察机关的这种原告的地位又与一般的原告不同,即检察机关既是原告,又是法律监督者,享有一般原告所没有的权利,如有权查阅案件材料,参加审查证据,对案件处理提供意见等。就区别于一般原告地位而言,这可称为特殊原告地位。二是检察人员的称谓问题。这是一个颇有争议的问题。有的学者认为应称为“原告”,有的学者认为应称“国家公诉人”;有的学者则主张称“监诉人”等。笔者认为,检察机关提起民事诉讼,出庭检察人员应称“民事公诉人”为宜。这是因为检察机关所提起的案件是民事案件,同时出席法庭的又是与一般民事原告不同的代表国家的检察官,所以称之为“民事公诉人”较为妥当。
    四、检察机关提起民事诉讼的立法建议
    在我国现行立法中,至今尚未确立检察机关提起民事诉讼这一制度这不能不说不是一大缺憾,因此立法机关应当予以高度重视,并尽快予以解决。具体来说,可以从下几个方面来完善现行立法。
    1.明确赋予检察机关提起民事诉讼的权力,并规定具体的条件、范围与程序。尤其在程序设计时,要充分考虑检察机关提起民事诉讼的特点。一般而言,检察机关提起民事诉讼,对所涉及的民事主体的实体权利义务往往并无处分权,从诉讼性质上来看,大多属于确认之诉,撤销之诉和停止侵害,排除妨碍等非财产转移因素之诉,并且在检察机关提起民事诉讼的案件中,存在两个层次的法律关系,一是民事主体利益与社会公共利益的关系;二是民事主体之间的权利义务关系,因此,审理检察机关提起民事诉讼,不能适用普通的民事诉讼程
    序,而应构建一种特别的诉讼程序。从国外立法来看,其中很大一部分是通过非讼程序来解决的。法院的职权探知主义与非诉法理在程序设计中得以充分肯定。
    2.在相应的民事经济实体法中明确规定人民检察院的相应职责从而为检察机关提起民事诉讼,代表国家以司法手段主动干预民事生活确立法律基础。如在破产法的修改中,明确规定人民检察机关对破产行为是否规避法律、损害国家利益和市场经济秩序享有监督检查权,对确有上述情形的,可以申请人民法院驳回破产申请或撤销破产宣告,以重新进行破产清算。再如,在即将制定的反垄断法中,明确规定检察机关对那些严重破坏市场竞争秩序,影响经济健康发展的垄断行为,有权提起诉讼,从而限制或解除这些不当垄断,以维护社会公共利益,促进市场经济的健康发展。此外,在合同法中,也有必要明确规定,对于双方恶意串通,损害国家和社会公共利益的合同,检察机关有权提起诉讼要求确认合同无效。总之,随着检察机关提起民事诉讼范围的不断扩大,与此相应的民事经济实体法有必要明确检察机关相应的职责,从而为其提起民事诉讼确定实体法上的依据。

    贺胤应:新疆生产建设兵团人民检察院助理检察员,全国检察理论研究人才,兵团屯垦戍边理论研究中心研究员,著有《全民通俗刑法——一本书读懂犯罪与刑罚》中国法制出版社出版。

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