[ 杜邈 ]——(2014-6-27) / 已阅7720次

　　应当将反恐法的制定提升到国家安全战略的高度，作为完善国家安全法律体系的重大任务来完成。

随着传统安全威胁和非传统安全威胁的因素相互交织，恐怖活动对我国的现实危害持续加大，反恐怖工作的长期性、复杂性和尖锐性更趋突出。在严峻的反恐局势面前，应尽快制定专门的反恐法，加大预防和惩治恐怖活动的力度。立法过程中，应妥善处理好以下四种关系。

反恐法与国家安全战略之间的关系。近期，随着习近平总书记在中央国家安全委员会第一次会议上首次提出了“总体国家安全观”，以及系统性提出的政治安全、国土安全、军事安全等11种安全，我国国家安全工作有了明确的方向。在以军事、政治为显著特征的传统安全思维时代，国家安全主要包括国家的领土、主权、政治等方面的安全，在恐怖活动等非传统安全威胁因素突出的时代背景下，国家安全必然涉及非传统安全领域，包括政治、军事、经济、社会等方面的“大国家安全”。当前，恐怖活动形势与国际大环境紧密相连，特别是西亚、南亚等周边环境的变化，对我国的恐怖活动态势会产生较大影响，如一些在境外受过恐怖训练的人员进入国内，还有境内人员受到境外极端思想渗透从事暴恐活动。随着我国与世界政治、经济、文化等领域的联系日益密切，发生于境内的恐怖活动可能具有国际因素;国际恐怖活动可能对我国国家安全产生不利影响。在新的时代背景下，反恐法作为一部调整反恐怖工作中权利义务关系的法律，关涉政治安全、国土安全、社会安全、信息安全、核安全等多种类型的国家安全，归属于广义的国家安全法。因此，应当将反恐法的制定提升到国家安全战略的高度，作为完善国家安全法律体系的重大任务来完成。

反恐法与恐怖活动新特点之间的关系。长期以来，“东突”势力策划、实施的暴恐活动多发生于西北边疆地区，其规模、影响范围较为有限。然而，随着互联网技术和现代通讯技术的飞速发展，境外敌对势力利用高科技手段的远程性、隐蔽性和便捷性，非法传播暴恐音视频、图片、电子书，大肆进行极端思想宣传，煽动青年发动“圣战”，使恐怖活动在近期更多地呈现“极端化”特点。从北京“10·28”案、昆明“3·01”案、乌鲁木齐“4·30”案、乌鲁木齐“5·22”案等暴恐案件来看，恐怖分子通过自杀性袭击等方式，大肆在人员密集的公共场所驾车冲撞、砍杀无辜群众，造成重大人员伤亡和财产损失，在社会上制造了持续、广泛的恐惧感，这标志着恐怖活动从边疆迅速扩散至内地，迫切需要反恐立法作出及时、有效的回应。

由于暴恐分子具有强烈的极端思想和狂热情绪，法律的治理重点不能只放在已发生实害结果的暴力犯罪上，还应当防患于未然，从源头上遏制恐怖主义的滋长和蔓延。从“治标”的角度来看，要严厉惩治可能使公民的生命、健康和重大公私财产处于危险状态的违法犯罪行为，如非法制造、买卖、运输、储存危险物质，非法携带管制刀具，涉恐融资，偷越国边境，传授犯罪方法、传播暴恐音视频等，从人员、资金、物品、信息等环节构建立体防御格局。从“治本”的角度来看，应当在改进教育方式、谋求社会公正、加快经济社会发展的基础上，针对极端思想实施“去极端化”，方能一劳永逸地遏制恐怖主义的滋生和蔓延，在真正意义上实现“标本兼治”的目标。

反恐法与其他法律之间的关系。我国反恐立法经历了一个粗放到精细、单一到层次的演进过程。2011年10月29日，全国人大常委会通过了《关于加强反恐怖工作有关问题的决定》，标志着我国反恐法律体系的初步形成，为反恐怖工作的开展提供了有力的法律武器。然而，随着经济社会的迅速发展，反恐怖工作涉及的社会领域越来越广，面临的难点越来越多，涉法性也越来越强，这些问题又错综复杂地交织在一起，仅仅依靠某一概括规定或几个部门法来调整，无法满足反恐怖工作的现实需要。因此，反恐法应当是一部实体性的综合性的法律。

在实体性内容方面，反恐法应该独立规定主体间的权利义务关系，而无须依附、参照其他法律文件，其优势在于不受本国原有法律框架的束缚，具有逻辑体系清晰，涵盖内容广泛等特点，更类似于在本国法律体系内增设一个新的法律部门。而在具体架构上，反恐法应当规定恐怖活动、恐怖组织等相关概念、反恐的基本原则、反恐机构的设立与职责、恐怖活动的防范、恐怖事件的应急处置、涉恐资产冻结、恐怖活动组织和人员的认定以及社会恢复等内容，对刑事法等部门法无法涵盖的特殊内容加以系统规范，以统领反恐全局工作。应当注意的是，法律规范之间的协调和相互尊重是反恐立法难点之一，应当使反恐法与刑事法、行政法、军事法等相关法律在形式和内容上有效衔接，以保持反恐法律体系的内部和谐，避免与相关规定存在重复交叉之处。在遇到个别难以回避、确实存在交叉和矛盾的问题时，按照后法优于先法的法理原则妥善作出规定。

反恐法与国际规则之间的关系。恐怖活动是世界各国面临的共同威胁，联合国作为目前世界上最大、职权范围最广、最具有普遍性的国际组织，一直致力于构建有效处理恐怖主义问题的全面法律框架，推动《制止恐怖主义爆炸国际公约》、《制止向恐怖主义提供资助国际公约》等一系列国际反恐文件的签署与实施。在此背景下，越来越多的国家和地区通过专门立法促进反恐怖工作的开展，如规定不得将恐怖活动犯罪视为政治犯罪，或是不得授予恐怖分子以难民资格或进行政治庇护，为国际反恐合作提供了坚实的法律基础。

从实际情况看，“东突”恐怖势力与国际恐怖组织具有千丝万缕的联系，其在境外的活动遍布多个国家，呈现出有组织的入境渗透和越境犯罪等特征，因此，我国具有国际反恐合作的迫切需要和广泛前景。在反恐立法过程中，一方面，要注意贯彻国际反恐义务。为了与国际社会共同合作打击恐怖活动，我国已经签署或加入了绝大多数的国际反恐公约，按照“条约必须遵守”的国际法原则，应当在国内法中进一步贯彻落实联合国反恐公约与联合国安理会决议的相关要求，只有在联合国的领导、协调和筹划下，与世界各国和国际组织之间开展多种形式的合作，才能达到有效防范和惩治国际恐怖活动。另一方面，要在立足本国国情的基础上，尽可能地使我国关于恐怖活动的界定和反恐措施符合国际标准，以减少引渡或国际合作过程中的一些不必要的麻烦和负担。同时，为多渠道的反恐合作提供法律平台，包括人员培训、情报交流，涉恐资金的监测与冻结、危险物品管控等。

(作者为北京市人民检察院第二分院公诉一处检察员）