[ 王克先 ]——(2014-6-24) / 已阅11757次

时下，关于“人民代表参政议政”的提法时不时见于报刊、文件，而且在全国上下比较普遍。《全国人民代表大会和地方各级人民代表大会代表法》第二条规定，全国人民代表大会和地方各级人民代表大会代表依照法律规定选举产生。全国人民代表大会代表是最高国家权力机关组成人员，地方各级人民代表大会代表是地方各级国家权力机关组成人员。全国人民代表大会和地方各级人民代表大会代表，代表人民的利益和意志，依照宪法和法律赋予本级人民代表大会的各项职权，参加行使国家权力。也就是说人民代表行使职责是行使国家权力，而不是参政议政，“人民代表参政议政”的说法是不确切的。但为表述方便，本文中姑且也称为人民代表“参政议政”。
参政议政是政协政治协商、民主监督、参政议政三大主要职能之一，根据《中国人民政治协商会议章程》第二条第四款规定，参政议政是对政治、经济、文化和社会生活中的重要问题以及人民群众普遍关心的问题，开展调查研究，反映社情民意，进行协商讨论。通过调研报告、提案、建议案或其他形式，向中国共产党和国家机关提出意见和建议。也就是说参政议政是政协或政协委员特有的权力。
2、律师人民代表、政协委员参政议政现状
律师参政议政应该是指律师利用执业的便利，以各种形式参与政治生活，参与政治、经济、文化等国家事务管理，对国家机关的活动提出建议或批评，对国家机关及其工作人员的失职和违法行为提出质询。但习惯上只是对律师担任各级人民代表、政协委员，履行人民代表、政协委员职责才称为参政议政。
据中华全国律师协会发布的《中国律师行业社会责任报告（2013年）》，全国有1343名律师当选各级人民代表；有3790名律师担任各级政协委员。省级及省级以上人大代表中，有125名律师代表；省级及省级以上政协委员中，有189名律师委员。有15名律师当选全国人民代表；12名律师担任全国政协委员。
虽然律师担任人民代表、政协委员的人数有较大的增长，但律师作为一个行业并未真正步入政坛，这些律师人民代表、政协委员并不是律师中产生的代表人物。人民代表基本是按区域选举产生的，县级人民代表由选民直接选举，县以上各级人民代表，由下一级的人民代表大会选举产生。但是，各级人民代表大会选举时，在名额分配、代表候选人协商确定时都必须考虑各民族、各地区、各方面都能有适当数量的代表，实际操作中党派、性别、民族指标又是最最硬性的。政协委员则是按界别推选的，界别有中国共产党、中国国民党革命委员会等民主党派、无党派人士、共青团、总工会、妇联、青联、工商联、科协、文化艺术界、科技界、社科界、医药卫生界、少数民族界、宗教界、特邀香港人士等三十几个，并无律师界别也没有法律界别。在安排政协委员时，非中共人士一般应占政协委员的三分之二左右，且女性必须占一定的比例。笔者无从知道律师中的人民代表产生的情况，不知道她（他）们的政治身份，也不知律师中的政协委员来自何界别。但有一点是肯定的，这些律师中的人民代表并不是律师人民代表，而是人民代表中的律师。而律师中的政协委员，也只是政协委员中的律师，而不是律师界别的政协委员。
七、律师担任政府法律顾问是参政议政的重要途径
律师作为法律职业的专门人才，是国家法制建设中的重要力量。当律师以其特有的政治敏感积极投身于政治领域，无疑将对我国的民主法治建设起到重要的推动作用。但是，就当前律师参政议政的主流渠道——通过担任人民代表、政协委员以实现参政议政而言，其作用固然重要，但能获此机会的毕竟只有少数律师，其影响不够广泛。因此，我们应当重视律师其他参政议政途径，如律师担任政府法律顾问就不失为律师参政议政的重要途径。我国国家机关包括权力机关、行政机关、审判机关、检察机关和军事机关。行政机关即政府是按照宪法和组织法的规定而设立的，代表国家依法行使行政权，组织和管理国家行政事务的国家机关，是国家权力机关的执行机关。政府是国家机关中职能最复杂、管辖事项最多、规模最大、机构设置最多、工作人员最多的国家机关。律师担任政府法律顾问从参政议政的角度看有如下意义：
1、律师担任政府法律顾问人数众多。
至2014年1月，全国约23500名律师受聘担任各级政府及其部门的法律顾问，占律师总数的1/10，而同期担任各级人民代表、政协委员的律师则是5133名。就浙江省而言，至2011年6月，浙江省律师担任各级政府及其部门法律顾问2128家，而至2011年11月浙江省律师中的各级人民代表和政协委员仅为231人。
2、政府法律顾问参政议政作用直接。
某种意义上说，律师担任政府法律顾问的参政议政作用比担任人民代表、政协委员参政议政更为直接，律师在担任政府法律顾问执行律师职务时以“政府人”面目出现，站在政府的立场上考虑问题，其意见容易被政府采纳，律师的意见被政府采纳后就直接转化为政府的意志。因此，律师应当重视担任政府法律顾问，珍惜担任政府“高参”的特殊机会，积极参与政府依法过程，以达到参政议政的目的。
八、党中央决定普遍建立政府法律顾问制度是律师参政议政重要机遇
党的十八大作出了“全面推进依法治国”的重大决策。党的十八届三中全会作出了全面深化改革的重大战略部署，明确提出了“推进法治中国建设”、“普遍建立法律顾问制度”的工作任务和工作目标。《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》在“推进法治中国建设”一章里规定了“普遍建立法律顾问制度”，这里法律顾问指的是政府法律顾问。中共浙江省委十三届四次全会进一步明确了“全面推进依法行政，制定实施法治政府建设标准和重大行政决策程序规定”等要求。
以往要求政府普遍建立法律顾问制度，基本停留在司法行政、律师协会、律师的层面。如今，执政党提出了普遍建立法律顾问制度，具有划时代的意义。意味着将有大量律师担任政府法律顾问，这是律师参政议政的重要机遇。
2014年3月，浙江省司法厅《关于在全省司法行政系统全面建立政府法律顾问制度的指导意见》提出，省、市、县三级司法行政机关以及省监狱管理局、省戒毒管理局、浙江警官职业学院和各监狱、戒毒单位都要聘请律师等专业法律人才担任法律顾问，年底前实现全省司法行政系统政府法律顾问全覆盖。并提出，各级司法行政机关应积极推动政府购买法律服务，聘请法律顾问应当支付合理的费用，法律顾问的具体费用和支付方式由司法行政机关和受聘的律师事务所协商确定。这是司法行政机关践行党中央普遍建立法律顾问制度战略部署，为律师担任政府法律顾问创造良好社会环境的重要举措。
领导层以战略决心推动，律师应当积极参与。但是，律师担任政府法律顾问不能仅凭热情，而是要积极创造条件。《浙江省人民政府法律顾问工作规则》明确提出担任省政府法律顾问条件：
（一）拥护中国共产党的领导，具有良好的职业操守和道德修养；
（二）从事行政法、经济法、民商法等领域的教学、研究和法律服务工作，具有教授、研究员等高级职称和法律职业资格；
（三）熟悉省情、民情、社情，有较强的分析和处理实际问题的能力；
（四）热心服务于社会公共事务，有时间和精力履行职责。
各地各级政府肯定也会对律师担任政府法律顾问提出一些条件，律师应当抓住机遇，自觉提高业务水平，提高专业契合度，提高履职能力，为担任政府法律顾问作好准备，为参政议政创造条件。

参考文献
[01]《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》(2013年11月12日中国共产党第十八届中央委员会第三次全体会议通过)；
[02]《中共浙江省委关于认真学习贯彻党的十八届三中全会精神全面深化改革再创体制机制新优势的决定》（2013年11月29日中国共产党浙江省第十三届委员会第四次全体会议通过）；
[03]《中华人民共和国律师法》（1996年5月15日第八届全国人民代表大会常务委员会第十九次会议通过，2001年12月29日第九届全国人民代表大会常务委员会第二十五次会议修正，2007年10月28日第十届全国人民代表大会常务委员会第三十次会议修订）；
[04]《中华人民共和国律师暂行条例》（1980年8月26日第五届全国人民代表大会常务委员会第十五次会议通过，1982年1月1日起施行）；
[05]《中华人民共和国全国人民代表大会和地方各级人民代表大会代表法》（1992年4月3日第七届全国人民代表大会第五次会议通过，2009年8月27日第十一届全国人民代表大会常务委员会第十次会议第一次修正，2010年10月28日第十一届全国人民代表大会常务委员会第十七次会议第二次修正）；
[06]《国务院关于印发全面推进依法行政实施纲要的通知》（国发[2004]10号，2004年3月22日）；
[07]《国务院关于加强市县政府依法行政的决定》（国发[2008]17号，2008年5月12日）；
[08]《中国人民政治协商会议章程》（1982年12月11日中国人民政治协商会议第五届全国委员会第五次会议通过，1994年3月19日中国人民政治协商会议第八届全国委员会第二次会议修正，2000年3月11日中国人民政治协商会议第九届全国委员会第三次会议修正，2004年3月12日中国人民政治协商会议第十届全国委员会第二次会议修正）；
[09]《关于律师担任政府法律顾问的若干规定》（司法部第7号令，1989年12月23日）；
[10]《关于开展公职律师试点工作的意见》（司发通[2002]80号，2002年10月22日）；
[11]《律师法律顾问工作规则》（2000年3月26日中华全国律师协会第四届常务理事会第六次会议通过）；
[12]《浙江省人民政府办公厅关于印发浙江省人民政府法律顾问工作规则的通知》（浙政办发〔2014〕21号，2014年2月14日）；
[13]《浙江省司法厅关于在全省司法行政系统全面建立政府法律顾问制度的指导意见》（2014年3月6日）；
[14]王克先：《对现阶段律师参政现象的冷思考》，《律师与法制》2003年第12期；
[15]陈东升、王春：《浙江律师参政议政内幕调查》，2011年11月29日，法制网，http://www.legaldaily.com.cn/index_article/content/2011-11/29/content_3140277.htm?node=5955 ；
[16]中华全国律师协会：《中国律师行业社会责任报告》(2013)http://www.acla.org.cn/html/xinwen/20130827/11102.html。



王克先 浙江新时代律师事务所

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