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  • 论《公安机关人民警察现场制止违法犯罪行为操作规程》第三十一条的修改与完善

    [ 张杰 ]——(2014-5-31) / 已阅16034次

           公安民警现场处置使用武器时非要表明身份么?!
     ——论《公安机关人民警察现场制止违法犯罪行为操作规程》第三十一条的修改与完善

    张杰

    (内容提要:《公安机关人民警察现场制止违法犯罪行为操作规程》第三十一条在武器使用程序方面增加了应当表明警察身份的规定,随后颁布的《公安机关执法细则(2011年修订版)》将之吸纳,并将自动适用“违反细则规定的责任”的规定。至此,《规程》的柔性规定演变为不可违的刚性规定。表明警察身份制度设计在特殊情况下缺乏合法性、合理性、科学性和可操作性基础,立规初衷和执行的结果有可能相背离,建议修改完善。)

    关键词:公安民警;使用武器;表明身份;修改

    引言

    公安民警使用武器的法律程序是现场处置面临的一个最常见、最基本的问题。如何规制民警使用枪支,使其既符合我国法律法规规定,又符合现场处置的规律,并且达到公权力和私权利的平衡,这是我们所面临的必须研究的法律问题也是十分现实的操作问题。近年来,学者围绕我国警察使用武器中存在的法律问题及法律修改做了不少探讨,但对公安部规制一百多万公安民警的相关内部规范的研究却比较少见。
    公安部 2010年出台的《公安机关人民警察现场制止违法犯罪行为操作规程》(以下简称《规程》)第三十一条关于民警使用武器的程序在原来法律规范基础上添加了一项程序,即“表明警察身份,出枪示警;情况紧急时,可以在出枪的同时表明身份”。该规定制定初衷是好的,但不能囊括所有现场处置的特殊情况,在一些特殊情况下不具备可操作性,也不具备合理性与合法性。本文拟从国内法层面以及可操作性视角对此进行探讨。
    《规程》是在执法规范化大背景下出台的公安部内部规范性文件,是现阶段指导公安民警进行现场处置的最权威、最直接的内部指引。通观《规程》原文本身并没有设定罚则,换句话说,规程主要起的是内部指南作用,对警察而言是柔性规定;值得关注的是在公安部2011年修订的《公安机关执法细则》中将《规程》的主要内容一并吸纳,作为细则的一个组成部分。而《公安机关执法细则》第一章1-04关于违反细则规定的责任中规定“公安机关及其人民警察违反本细则规定的,应当对直接责任人员予以提醒、劝导或者训诫;情节较重或者屡次违反的,予以通报批评,或者视情给予处分,同时违反有关法律、法规规定的,应当依法追究相应法律责任。”可见,公安机关民警在现场处置过程中原来适用的《规程》升级为《细则》后演变成都应当遵照执行的刚性规定,不按照执行现场处置民警势必面临各种不利自己的后果,处置者有可能瞬间变为被处置者。弱义务升格为强义务使得本课题的研究价值进一步凸显。

    一、《规程》三十一条关于警察出枪表明身份规定的解读与质疑
    《规程》三十一条规定:“公安民警应当按照下列程序使用武器,、、、(二)表明警察身份,出枪示警;情况紧急时,可以在出枪的同时表明身份”对此规定应该如何解读?公安部法制局编写的《规程》释义中没有给予解释。有关学者也没有论及。按一般的理解,本条的“公安民警”应该指具有公安民警身份、持有武器且正准备使用武器的执法者个人;“应当”一词根据《规程》前后条文没有作出例外规定的情况,则应理解为在任何场景、任何情况下都需要如此执行;《规程》中的“出枪”对警察而言通常指的是当着当事人或众人面从枪套(包括置于衣服内外)、口袋裤袋、皮带、手包、车内等地方将枪支拔出或取出,呈射击前状态,这是使用武器的必经初始阶段,训练有素的警察可以在零点几秒的时间内完成出枪、据枪、瞄准、击发等一系列动作;“表明警察身份”应理解为口头声明自己的警察身份,并且情况不紧急时,出枪前表明身份;境况紧急时,“可以在出枪的同时表明身份”。总体上看出枪无论事先还是同时都需要表明警察身份。这里的“可以”仅仅表明立规者允许情况紧急时,警察的表明身份可以从一般的提前延后于出枪的同时,而绝不意味着可以不表明警察身份。简单讲,无论从文理解释还是论理解释的角度对该条款的理解只能是:一般情况下应在出枪前口头表明警察身份,情况紧急时也可以在出枪同时表明身份,但无论如何都应当表明警察身份。
    如此规定的用意,笔者推测是否立规者一是为了让警察宣示动枪的正义性、表明警察用枪的合法性,二是为了威慑震慑严重犯罪人员、使胆小怕事者有所畏服收敛,三是为了避免因不表明身份发生误判而导致相对人对警察攻击却不能有效追究相对人妨碍公务或其他责任。应该说,公安部这样规定在一般情况下是合适的,立规者的初衷是为了规范民警用枪,这样规定对防止警察动辄拔枪就射的冲动,减少不必要的伤亡,乃至对警察自身的法律保护都有积极意义。但是笔者也注意到在特殊情况下,比如处置绑架人质危机、处置爆炸危机等紧急情况下这样规定似乎面临操作上的难题。
    纵观国内外大量人质危机的处置案例,我们会发现一个普遍规律,一旦谈判失败,为防止人质受到伤害,使用武力尤其是使用枪支往往成为现场处置的首选手段,武器的使用比其他武力更能达到瞬间解除歹徒危险,有效保护人质的目的。而使用枪支主要包括近距离化装突袭,第二就是远程狙击,两种方式都具有隐秘、迅疾的特点。化装突袭的经典案例包括原郑州女警察王玉荣化装成幼儿园老师近距离寻机击毙绑架儿童人质歹徒,广州女警察便装近距离递水寻机击毙自动取款机房劫持女人质歹徒、张家口便衣警察高楼隔窗近距离击(毙)伤劫持儿童犯罪嫌疑人等等。据公开信息,笔者注意到,三人在现场处置过程中都换便装,并都没有声明自己是警察。这三次人质危机的处置尤其是王玉荣得到社会各界高度认同和赞誉,引发围观群众喊出警察万岁的呼声。不可想象,如果按照《细则》规定的警察动枪前都需要表明身份来执行的话,犯罪嫌疑人会如何反应,歹徒绑架人质本身就表明不把自己的生命当生命,还在乎警察表明身份进而开枪么?这样做只能激怒劫持者,是解救人质的大忌。相同道理,各地报道的大量人质危机处置过程中动用狙击手远程击毙歹徒的警察是否也需要在出枪时面对歹徒大声呼叫我是警察,再不投降就开枪了?狙击本身的特点就是隐蔽、突发、精准,在法律许可的范围内击毙应该击毙的犯罪嫌疑人。显而易见,狙击手开枪是没有表明警察身份一说的,只要符合法律规定,有现场指挥人员授权即可。此外,对于爆炸犯罪嫌疑人远程狙击、近距离突袭也是在谈判破裂后现场处置的不二选择。
    另外对一些在《中华人民共和国人民警察使用警械和武器条例》中已明确规定的可以使用武器的紧急暴力犯罪情形,如已判明的使用枪支实施的暴力犯罪、突然袭击警卫对象或袭击警戒目标的犯罪、正在实施凶杀的犯罪等等,如果非要求表明警察身份才能使用武器在不少情况下势必贻误战机,大幅增加被害人、现场其他人员以及警察伤亡的概率,并且会大幅增加警方处置成本。如果实践中导致这样的后果恐怕不是立规者想要看到的。

    二、当法规和内部规范要求不一致时,如何解决民警执行中的责任问题。
    从我国现行法律、法规视角考察,《中华人民共和国警察法》和《人民警察使用警械和武器条例》(以下简称《条例》)都对警察使用枪支从不同层面进行了授权与规范,尤其是《条例》在民警使用武器的程序中设置了警告环节,当然也进行了无需警告直接使用武器的例外规定。《条例》第九条规定“人民警察判明有下列暴力犯罪行为的紧急情形之一,经警告无效的,可以使用武器:、、、、、”这里的“警告”一词做何解读?实践情况看主要两种方式,一为口头警告、二为鸣枪警告。口头警告不管怎么表述,联系《条例》第九条的立法精神看,内容应包含三个要素:第一,表明警察身份,说明自己的警察身份、表明自己执法的合法性,第二,要求当事人停止犯罪行为,或停止逃跑,第三、向当事人表明不按照警察要求去做会导致警察开枪。鸣枪警告一般是口头警告无效后使用的更为严厉的警告。无论口头警告还是鸣枪警告,表明警察身份都是警察使用枪支前警告的应有之意。
    《条例》第九条同时规定了无需警告的情形,“来不及警告或警告后可能导致更为严重危害后果的,可以直接使用武器。”这里的“可以直接使用武器”排除了警告,也排除了向当事人表明警察身份。这种规定为近距离化妆突袭、远距离隐蔽狙击等使用武器方式提供了法理依据。(本文暂且不论《条例》是否与后来颁布的立法法有冲突,是否应该修改。至少目前《条例》是仍在适用的规范警察用枪的直接法理依据)。《条例》之所以做出不经警告就可以直接使用武器的规定,应该说是立法者周全的考虑了现场处置的特殊情况。
    如前所述,在现行《条例》已有明确规定的情况下,《规程》却对警察用枪做了更为严厉的管控,也就是只要用枪都要求表明警察身份。企业标准高于国标,就增强企业产品竞争力,满足百姓需求而言应该充分肯定。但是不能简单的将企业管理的方法移植到管理警察执法活动中来。使用武器方面警察内控标准高过法规,会带来两个问题。一是将突袭、狙击等无需警告,合乎现行法规的使用武器方式排除在正常使用武器的范畴之外,增加了警察处置的难度、危险和成本,也会对法律保护的其他合法权益带来更大的危害。二是如果实践中出现警察的用枪行为符合现行法律法规,但不符合内部规范的情况(比如合乎直接使用武器无需警告的情形,但并没有表明警察身份),管理部门应该如何对警察的行为给予认定和处理?如果认定为违反内部规范,是提醒、劝导、训诫还是予以通报批评、行政处分?这种内部规范和法规间不协调的制度设计,不仅困扰着大练兵、大教育的组织者、也困扰着现场处置的实施者,同样会给公安机关的内部监督机构带来纠结和压力,无形中使各相关方都陷入两难境地。

    三、建议在《规程》和执法细则中取消或修改警察使用武器应表明身份的规定。
    笔者认为在《条例》已有相关明确规定的情况下,另外增设相违的程序标准,这样做并不符合法规的立法本意。如果内部规范与现行法规就某一事项的规定相冲突,从法理上看难有合法性基础。从另一方面看,《规程》本身第三十一条第(二)项与第三十条的规定之间似乎也存在逻辑上的混乱,难以理解和操作。如果一项具体程序制度的设计不合法、不合理、不科学缜密、不具有可操作性,不管出于什么考量我们似乎都难以做出正面积极的评价。单独个案处置的失误可能只会导致一个、几个本不该伤亡的人员伤亡,而一项关乎百万警察并波及众多生命的制度设计的失误将带来的潜在损害或许会远远高于个案的损害。
    因此,笔者建议可考虑在《规程》和执法细则中取消警察使用武器时应表明身份的规定。需要指出的是,取消这项规定,并不意味着在任何情况下都不表明身份,口头警告就包含了表明身份,无需警告的情形自不必表明身份;如果立规者执意认为《条例》中的警告仍不能十分清晰表达出表明警察身份之意,也可以采取修改完善的办法避免《规程》与《条例》的不协调,即将现行《规程》三十一条第(二)项修改为“表明警察身份,出枪示警;情况紧急时(《条例》规定的可以直接使用武器的情况下),可以不表明身份。”同理,《规程》第六条中普适的表明身份条款也应做相应修改。
    需要说明的是,提出修改这项制度设计,并不否认《规程》在规范警察现场处置中的总体积极作用,笔者目的只是想剔除玉中之暇,使《规程》更加科学合理,使之与《条例》有关规定相互呼应、相互衔接、并合法易行,而不是非理性的超越现行法规。

    参考文献:
    1、高文英,警察使用枪支的若干法律思考[J].公安大学学报.2009年第四期
    2、云山城,论《人民警察使用警械和武器条例》中的“警告”[DB].法苑论坛

    注:本文为作者2013年11月29日参加中国人民公安大学组织的“首届公安机关现场处置指挥战术理论与实践研讨会”所提交的获奖论文,被《首届公安机关现场处置指挥战术理论与实践研讨会研讨会优秀论文集》收录。

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