[ 申友祥 ]——(2014-5-21) / 已阅7541次

公权力存在的根本目的就是为公民提供各项服务，以满足个体和社会的需求。信访制度作为各公权力机关为公民提供的一种公共服务，在当下社会需求的搜集、整合和满足，以及执政理念和施政效果的监测检验方面发挥着作用。

信访制度存废之争由来已久，废除的理由也多种多样，当下能否废除信访制度需要回答两个问题：信访在当下发挥了什么样的社会治理功能？在目前，这些功能是否具有其他更好的机制可替代？

公权力存在的根本目的就是为公民提供各项服务，以满足个体和社会的需求。信访制度作为各公权力机关为公民提供的一种公共服务，在对当下社会需求的搜集、整合和满足，以及执政理念和施政效果的监测检验方面发挥着作用。

信访是公共服务机关搜集公民需求的重要渠道。以北京市政法民生热线电话接访为例，小到用水用电、供暖供气、路政园林，大到教育医疗、征地拆迁、违章违建、劳动保障等问题都被全天候、24小时不间断地解答、批转办理。在接访中，接访人员搜集到了公民最关切的需求，通过对来电反映的问题的归类整理，最终为改善民生决策提供重要依据。

信访是公共服务质量的监测部门和售后服务部门。现代意义上的国家类似于一个大公司，没有质量管控和售后服务部门的公司要实现良性化和规范化治理是不可能的，国家的治理亦如此。如果缺乏一个切实可行的公共服务质量监测部门和售后服务部门，其执政方略将脱离公民需求，执政效果也将大打折扣。公民来信来访来电，反映的大多为质量较差、甚至是严重侵犯来访者权利的公共服务。高效便捷畅通的信访渠道有利于实时监测、及时整改，以便于提高服务质量。

信访是上级监督下级的重要启动途径。执政措施的执行依赖于逐级传达和基层的最终落实，其有效传达和不折不扣地执行离不开监督保驾护航。畅通的信访通道使得欺上瞒下难以实现，各部门领导通过接访，实现了足不出户地直接了解到部门具体办事人员的工作情况，上级领导可以了解下级部门是否在不折不扣地落实政策。这样，群众信访反映情况就成了上级监督下级的重要启动途径。

信访是公民和公权力部门沟通的重要桥梁。门难进、脸难看、电话打不通、找不到工作人员是部分机关和干部常见的恶习，严重损害了党政形象和公信力。信访使得公民在遇到类似情况时有了投诉的渠道，通过投诉、接待部门的批转给部门领导、部门领导责成办事员联系公民，于是，一个重要的沟通桥梁得以建立。缺乏畅通的信访通道，面对上述遭遇，公民将难以实现和公权力部门的有效沟通。

信访是公民难得的泄愤场和解压阀。来信访的人，大体可以分为政策或法律咨询者、权利受到侵害而寻求救济者、诉求不合理和不合法者。对于后两类来访者，他们往往充满怨气甚至是愤怒。信访在提供矛盾化解沟通平台的同时，也提供了一个倾诉的场域，在这里他们的压力得到释放，愤怒得到排解。事实上也是，在笔者的接访经历中，对于权利受害者，接访者做好耐心释法，指明维权的方向，在职权范围内化解纠纷，他们就不再愤怒。

信访是社会秩序的平衡器。信访可以说是“东方经验”，西方国家没有这个途径，公民发泄对执政者的不满和愤怒主要方式是靠集会结社、游行示威。在他们的大多数集会结社、游行示威中，轻者交通堵塞瘫痪、重者演变为打砸抢烧等暴力事件。这种发泄方式极其容易导致权利的滥用，即维权者因为维权导致其他人的通行权利被侵犯，无辜者也可能在游行示威中受到不法伤害。畅通的信访制度避免了因为游行示威带来的无序和不经济，在一定程度上起到了社会秩序平衡器的作用。

从理论上讲，诉讼可以取代信访，这也是多数专家学者抨击信访制度后得出的替代性国家治理方案。但在目前的实际中，真能取代信访吗？首先，诉讼维权时间成本和诉讼成本较高。时间上，普通一审民事案件简易程序3个月，普通程序6个月，上诉程序3个月。诉讼成本上，律师费用也是一笔巨大的支出。而对于一些用水用电、供暖供气、路政园林紧急情况，拨打12345民生热线一个电话就能够快速解决问题。如果起诉到法院，是否符合受理条件是一个问题，受理后能否快速解决也是一个问题。其次，当事人诉讼程序完结后还上访从根本上说明信访无法被取代。法律不是万能的，司法也不能解决所有问题。尤其在司法权威尚未完全建立时，一些争议超出了司法所承载的能力，需要立法部门和党委政府部门支持和配合方能解决。另外，信访所具有的搜集社会需求、公共服务质量监测、上级对下级监督、沟通桥梁功能难以甚至是不可能被诉讼取代。

诉讼在社会政治经济转型期被专家学者们赋予了太多的期待，但是在纠纷解决上司法确实承载了不能承受之重。信访制度虽然被专家学者们所诟病，但是其所发挥的、而司法却不能发挥的功能不可忽视。某种意义上，信访在我国起到了国外所提倡的ADR（替代性纠纷解决机制）的功能。而我们现在需要思考的是，如何快速地推进替代性纠纷解决机制建立，或者如何推进信访制度改革，而不是在替代性纠纷解决机制的社会治理功能尚未完全发挥时，取消信访，将纠纷解决的重担全部扔给司法。