[ 贺胤应 ]——(2014-5-9) / 已阅5551次

内容摘要：就整个西部地区而言，与港澳台地区和东部地区相比，西部地区的法治建设水平依然处于第三层次；其次，就西部地区内部而言，西部地区的中小城市和农村地区应当是当前和今后一个时期法治建设的重点，法治建设的资源应当向这两个地区倾斜。形成这种情况的原因很多，有经济的、社会的、文化的等等，法律职业群体的存在和发展是其中一个方面。在人类法治建设发展的历史进程中，法律职业群体重要作用不可低估，但西部地区法律职业群体中法律人才短缺问题仍然是一个问题。文章从现有的对策评析角度出发，提出了西部地区法律人才短缺的应对之策。
关键词： 法治差序格局 西部地区 法律职业群体 法律人才

一、法治建设差序格局背景下的西部地区法治建设水平定位
2005年，我在大学毕业论文《中国法治建设进程中纵向的差序格局——从社会文化发展水平角度分析》一文中谈到：“我在思考中国的法治建设时，发现在中国法治建设进程中存在并将长期存在法治建设的差异性，为便于研究，我将这种差异性称之为‘差序格局’ ，这种差序格局可以分为纵的方向和横的方向两方面。纵向的差序格局是指大城市、中小城市、农村地区三个地理空间在中国法治建设进程中会呈现出一定的差异性；横向的差序格局是指港澳台地区、东部地区、中西部地区三个地理空间在中国法治建设进程中也会呈现一定的差异性。形成这种差序格局的原因很多，最重要的是社会的政治经济发展不平衡。” 根据笔者的研究，中国的法治建设已经形成一种差序格局，此种差序格局的形成，具有一定的客观性和必然性，是中国法治建设进程中必然出现的一种现象，对此，我们不能否认，只能充分认识和把握这种差序格局，并在此基础上探讨中国的法治建设进程中出现的问题。
自实行改革开放以来，尤其是党中央实施西部大开发战略以来，西部地区的经济、社会、文化等诸多方面均取得了巨大的发展，与此相伴，西部地区的法治建设也取得了长足的发展。但如果要给西部地区法治建设问题定一个位置的话，那么在法治建设的横向的差序格局中，西部地区的法治建设状况与中部地区一样，处于第三层次，港澳台地区依然位居第一层次，东部地区则处于第二层次。如此分类，所依据的标准依然是经济社会文化发展的不平衡的基本状况。港澳台地区因为其经济、社会、文化发展水平均比较高，加之又有比较悠久的法律文化传统，因此，尽管三者与大陆的法律体系并不同，但在“一个中国”的大框架下，单就法治建设水平来说，港澳台地区远远地领跑在前面，有许多值得大陆地区借鉴的经验和教训。今年是改革开放30周年，梳理改革开放30年的成绩，我们不难看到，东部地区依靠其临海的天然地理优势，最先获得对外开放和对内改革的政策优势，经济发展一跃而起，领跑在中国大陆的最前方。经济的发展带动了社会、文化等多方面的发展。而改革开放对于西部地区来说却是不同步的，作为大后方的西部地区发展轨迹是先进行改革，后才慢慢的开放，最终逐渐形成这样的经济发展现状：东部地区经济发展水平最高，中部地区经济发展水平一般，西部地区经济发展水平比较落后，与这种经济发展水平相伴的是中国各地区居民的收入都有较大幅度的增长，但东部地区居民收入增长最快，中部地区次之，西部地区最慢，区域之间的居民收入差距呈现扩大化趋势。马克思主义法学理论认为，经济与法具有十分紧密的关系，商品经济愈发展，它对法的要求就愈多。 因此，就法治建设水平来说，东部地区较中西部要高，因为她的商品经济对法治的需求远高于中西部地区，为促进商品经济的发展，东部地区必然会积极加快法制建设，快速提前促进机制和体制的改革和完善，最终促进法治建设的发展。中西部地区相对而言要慢半拍。
就西部地区内部来说，从纵向的角度来说，大城市（省会城市、首府）、中小城市、农村地区三个地理空间的法治建设水平也会呈现出一定的差异性。在大城市（省会城市、首府）、中小城市、农村地区三个地理空间之间来探讨的话，现阶段，西部地区大城市多因其是一省的政治、经济、文化中心，法治建设的水平相对比较高，甚至已经赶过一些东部地区，存在问题的是中小城市和农村地区，这是探讨西部地区法治建设问题应当给予充分考虑的重点。如以法律人才为例来看，西部地区法律人才短缺和流失是一个较为普遍的问题，但这主要指的是中小城市和农村地区，大城市现在基本上不存在这个问题，甚至还可能存在一定的过剩。
综上所述，笔者认为，新时期，在法治建设的差序格局背景下，西部地区法治建设水平的定位应当是，首先，就整个西部地区而言，与港澳台地区和东部地区相比，西部地区的法治建设水平依然处于第三层次，要赶上二者， 还有较长的路需要走。其次，就西部地区内部而言，西部地区的中小城市和农村地区应当是当前和今后一个时期进行法治建设的重点，法治建设的资源应当向这两个地区倾斜。
二、法治建设差序格局背景下的西部地区法律职业群体问题研究——以法官、检察官为主要考察点
形成西部地区与港澳台地区和东部地区法治建设水平差异，以及西部地区内部大城市与中小城市和农村地区法治建设水平差异的原因很多，有经济的、社会的、文化的等等。本文碍于作者的研究能力以及为了将问题研究透彻，本文拟从法律职业群体的角度进行一番探讨，并提出如何应对法律人才短缺和流失的问题。
（一）法律职业群体对法治建设的重要意义
法律职业群体是历史上最早出现的职业群体之一。在罗马共和国时期，一个具有相对独立性的法律家群体就已经产生。“古希腊和古罗马的人们选择了法律作为组织社会秩序的主要规则，由此发展出了不同于其他文明的独特的秩序范式。与其他约束个人行为的规则（如中国的礼仪）不同，法律具有很强的外在化特征，即它只能管束人的外部行为，而且只能靠外在于行动者的力量来维持。这样就需要一些专门的人员来维持法律的正常运作。” 这些“专门的人员”就是法律职业群体。一般认为，法律职业群体由执掌司法审判、检察或以提供法律服务为业的专业的法律工作者群体组成，这些法律职业群体是受过专业法学规范训练的职业化的专业人员，他们具有大体相同的文化背景，有着同样的法律语言、知识、思维、技能以及职业伦理。法律职业群体的出现是人类社会法制文明进步的表现，也是人类社会分工和自由协同思想的体现，是社会历史进程中的必然产物。法律职业群体起源于西方，其形成和发展对推动西方社会由中世纪神权、君权统治到近代政治社会的转型和发展，起到了十分关键的作用。首先，他们为近代国家和法制的创建共同扮演着推动器的角色，他们使教会法体系成为一套以罗马法为蓝本的系统化、理性化的法律体系，剔除排他性力量的存在，为西方近代法律传统的形成奠定了基础；其次，司法成为国家对社会实施控制和管理的主要手段，最终导致近代“法治国”的出现。这也诚如有学者对罗马共和国时期的职业法律家群体为罗马法和法治的发展作出的贡献所作的表述：“落马的法律机器得以完美的运行，得益于程序完备的罗马法庭和专业律师阶层的出现。”“没有职业律师阶层就不可能存在法治。” 这种表述虽过于绝对，但在一定程度上说明了法律职业群体对于法治建设的重要作用。综上，通过历史地考察，我们不难得出这样的结论：在人类法治建设发展的历史进程中，法律职业群体重要作用不能低估，这已经为学界和实务界所公认。中国进行社会主义法治建设，也需要法律职业群体的形成，目前，随着中国法治建设进程的加快，中国以法官、检察官、律师为核心法律职业群体已经获得了长足的发展，并日益在国家社会生活中发挥其突出的作用。
（二）西部地区法律职业群体的现状
近年来，西部地区的法律职业群体也随着中国法治建设的进程获得了发展，但在西部地区的法律职业群体中，法律人才短缺和流失仍然是一个比较严峻的问题。有一组数据可以说明这个问题，据陕西法院系统统计，2000年至2004年，陕西省法院系统能够任命的法官后备人选总共274人，而每年因退休等原因离开的法官在200人左右；据最高人民法院透露的数字，近年我国共流失法官16000人，其中，多数法官是从西部地区流失的；内蒙古检察系统办案量以每年5%至10%的速度递增，而检察官数量却逐年减少，年平均减少205人；据云南省检察院透露，云南省的基层检察院，空编908人；据全国省级检察院政治部主任座谈会公布的数据，2002年至2005年，西部基层检察院递减9814名，而同期新任检察官只有1362名。 这些数据说明了西部地区法院和检察院系统司法官短缺和流失的问题。同样，对自由职业的律师而言，西部地区也存在一定的问题，主要表现在大量的律师均聚集在省会等大城市，中小城市和农村存在律师短缺，以及法律服务市场尚未形成等。
通过考察和梳理，笔者发现，西部地区法律人才的短缺和流失的形态主要表现在：
一是近几年中央加大了对西部司法机关的投入，出台了“两院”基层司法机关的经费保障标准，通过扩大司法考试降分地区降低了法官、检察官门槛，一定程度上缓解了西部地区法律人才短缺的问题，但西部地区人才断档问题仍然比较突出，还没有从根本上解决。
二是西部地区的大城市（省会城市、首府）经济一般比较发达，且是一省的政治、经济、文化中心，居民的收入普遍比较高，对法律人才的吸引力比较高，因此，就目前看，这些地区的法律人才短缺问题已经基本得到缓解，甚至一些地方还出现了一定程度的过剩；而在西部地区的中小城市和农村地区，尤其是小城市和农村地区，目前法律人才的短缺问题依然比较严重，以笔者所在的新疆兵团为例，在一些垦区检察院（大多设在乡镇）的内设部门内，常常出现一个检察员（科长或负责人）领导一帮书记员的情况，具有办案资格的检察官十分少。
三是从地区角度来看，可分为西部地区内部由中小城市、农村地区向大城市的“内流失”和由西部地区流向其他发达地区的“外流失”。“内流失”表现在中小城市、农村地区的法律人才通过考公务员、职务调动、辞职等方式向大城市聚集，此种流失的特点在于，西部地区法律人才的整体数量并没有减少，只是西部局部地区法律人才的减少。“外流失” 表现在西部地区的法律人才通过考公务员、职务调动、辞职等方式向东部地区和中部地区聚集，此种流失的特点在于，西部地区整体的法律人才数量的减少，这是目前法律人才流失的主流。
四是从法律人才流失的职业属性来看，一种表现在由法官和检察官群体向律师群体流失；一种流失表现在由司法队伍向其他行业如政府机关、党委政法委、纪委等部门流失。这主要是由目前法官、检察官群体收入、政治待遇皆令人不满意所导致的。因为同样是从事法律工作，都通过了司法考试，彼此素质差不多，而律师的收入远高于法官和检察官，当许多法官、检察官还在为还房贷而发扬勤俭节约精神的时候，同时期从事律师职业的人已经有了私家车。同样是国家公务员，在政府机关、党委政法委、纪委等部门工作的公务员提拔的很快，而在法院、检察院工作远远地落后在后面。
五是西部基层法院、检察院人员分布存在结构失衡。大多数西部地区的基层法院、检察院并不缺“人”，而缺的是具有法律职业资格的法官、检察官。一些基层法院、检察院由于历史、体制等种种原因，一些不具有法官、检察官资格的“人”占了很大的编制，这些“人”不能独立办案，但统一按照公务员管理，因此没有法官、检察官资格并不影响他们升职，其收入也和法官、检察官差不多，从而使真正有法律职业资格的法官、检察官感到自己的职业资格并无多大价值，一旦时机成熟，就极有可能拍屁股走人，最终造成法官、检察官的流失。
（三）解决西部地区法律人才短缺和流失的对策——从现有的政策评析角度出发
前面谈到，法律职业群体对法治建设具有十分重要的意义，西部地区要加快法治建设，离不开法律职业群体，建设法律职业群体需要法律人才，因此解决西部地区法律人才短缺和流失的问题就显得颇为重要。近几年来，国家为解决西部地区法律人才短缺问题出台了一些政策和措施，下面将围绕对这些措施的评析谈一些对策。
第一类措施是，围绕中共中央组织部、中央机构编制委员会、最高人民法院、最高人民检察院联合下发的《关于缓解西部及贫困地区基层人民法院、人民检察院法官、检察官短缺问题的意见》（以下简称《意见》）而出台的一些措施。如东、中、西部地区互派法官、检察官挂职锻炼，法官和检察官短缺地区地县两级结对子等具体措施来建立人才对口支援机制；法官、检察官录用过程中，有必要时，录用主管机关可以适当放宽开考比例；积极组织开展西部基层人民法院、人民检察院志愿服务活动，制定优惠政策鼓励志愿者留下工作；通过大力弘扬优良传统作风，宣传表彰扎根基层无私奉献的先进典型等。这些措施是可行的，也在一定程度上起到了效果。但笔者认为，如果要从根本上解决短缺和流失问题，还必须解决：一是法院、检察院管理体制问题。首先，法院、检察院实行全国垂直管理，最高法院、最高检察院对全国的人、财、物均有调配权，那么就可以实行全国统一招录法官、检察官，统一分配，对于愿意去西部基层工作的干警在待遇上可进行必要的调剂，以此鼓励一些大学生愿意去西部工作并且留下来。其次，西部地区中级以上法院、地市级以上检察院应该普遍建立原则上不再直接从高校和社会招录干警，而从基层通过考试遴选优秀法官、检察官的制度，以此来鼓励大学生去基层工作。二是应充分认识到，司法考试是一种精英考试，凡是通过者，都有可能选择一种更好的工作机会，而西部地区基层机关，工作环境条件不太好，要想留住人才或者吸引通过司法考试的人来工作，首先必须进行硬件改革和建设，加大资金投入力度，尽最大努力营造一个良好的工作环境，同时，要逐步改革法官、检察官的薪酬体系，提高法官、检察官的待遇，缩小法官、检察官和律师的收入差距。
第二类措施是降低是司法考试的门槛。2007年以前，该种措施主要通过扩大降低分数线的放宽地区而实现，2007年则在原来的基础上，又提高司法考试的通过率，达到20%左右，创司法考试制度实行以来的新高。笔者以为，司法考试通过实行全国统一通过分数和放宽地区通过分数，比较充分地考虑了中国经济社会文化发展不平衡的现状，应该得到肯定，但现阶段，不应再扩大，应保持现状比较好。对提高全国司法考试的通过率，笔者是持反对态度的。2007年，针对360分以上的考生逐步增多的现状，司法部不应该再固守360分的通过线，而应将分数线做相应的调整，使其通过率保持在一个恒定的基础之上，而不应一下子提高到20%，这对中国司法考试制度是一种玷污，对广大怀揣着法律、法治梦想的法律人而言是一种玷污。首先，大幅提高通过率不符合国家设立司法考试的初衷。法律职业作为一项极其特殊的职业，大到决定生杀予夺，小至明判分毫归属，无不昭示着是非善恶，这就要求其从业者必须具有超凡的才智、丰富的经验和高超的法律专业技能。苛刻而又严格的选拨程序，无疑是国家确保法律执业者具备上述素质的有效手段。倘若大幅提高通过率，则国家设计司法考试的初衷就难以实现。其次，大幅提高通过率有损法律职业的公信力。法律职业的公信力的最大魅力在于其高门槛。这第一道门槛就是司法考试。高难度的司法统一考试为法律职业的公信力增加了筹码。因为，不经过苛刻严格的考试选拨程序，即使某一些人确具备从事法律职业的基本素质，社会各界也难以认可，也就没有公信力。以前“两高”组织的初任法官、检察官统一考试之所以难以被社会各界认可，除报考对象局限于法院、检察院内部人员外，其最根本的原因便是因降分而使考试难度相对降低，考试通过的比例相对偏高。相反，社会各界对当时全国统一的律师资格考试认可程度却相当高，这在一定程度上得益于其苛刻而又严格的考试。最后，大幅提高通过率并不能从根源上解决法律人才短缺和流失问题。主要原因有三：一是西部地区原有的一些未通过司法考试的人员法律功底太差，当年“两高”组织的内部资格考试都通不过，难以指望通过大幅提高通过率使他们通过国家司法统一考试。二是西部地区物质待遇太低，新毕业的大学生宁愿去东部打工荒废自己的法律专业也不愿意到这些地区工作。三是一些法律人才把在西部地区工作当做过渡，通过司法考试后纷纷辞职。
综上，对于司法考试我们应该树立这样一种态度：司法考试是中国法律职业化进程的推进器，它的确遭遇了某种不合理的职业现状，值此关头，需要坚定信念，努力贯彻执行司法考试制度的设计意图，坚持、坚持、再坚持。 2007年已经成为历史，笔者希望2008年的司法考试能回归其本来面目。
第三类措施是落实法官和检察官津贴。经过多年的努力和呼吁，2007年7月，中国的法官和检察官津贴终于得到落实，这无疑是一件好事，也可以堪称中国法律职业群体建设大事上的一件大事，具有一定的标本意义。但是，笔者发现这一措施存在这样几个问题。一是法官和检察官津贴最高才340元，最低仅180元，在物价日益飞涨的今天，这点钱在法官、检察官收入中所占的比重不大，根本不足以引起法官和检察官的兴趣。二是法官、检察官津贴与警衔津贴相比较，基本上一样，但两者付出的努力不一样，要成为法官、检察官必须付出的巨大努力，通过被称为天下第一考的司法考试，而成为警察则只需要高中学历并不用通过什么考试。三是有关文件规定实行津贴所需经费，按行政隶属关系和现行经费保障、工资发放渠道解决，如此一来，一些西部基层法院、检察院因为经济发展水平落后等原因，到目前为止，还没有落实到位法官和检察官津贴。笔者以为，要使法官和检察官津贴充分发挥其作用，首先应当做到，一、法官和检察官津贴与警衔津贴相比较，最低标准和最高标准之间建议高出50%。高出50%，除了增加收入之外，一方面，也是让法官、检察官通过比较，获得一种职业满足，以弥补法官、检察官收入不高带来的心理不稳定。另一方面，也是让法官、检察官觉得自己努力通过司法考试，没有白白考一场，自己所从事的法官、检察官职业是一种精英职业，增加职业的荣誉感。二、建议将法官和检察官津贴纳入中央财政范围，由中央转移支付，确保西部基层地区法官和检察官津贴落实到位。
最后，逐步开始试行法官、检察官分类管理。这是一条比较好的措施，在许多法治建设的发达国家已经成为一项成熟的制度，它有助于实现法官、检察官职业的精英化发展，提高和树立司法机关的威信，同时，更有助于减少法官、检察官的流失。笔者以为，现阶段，对法官、检察官分类管理应该进行大幅度推广，在法官、检察官数量保持一定的数量的基础上，按照一定的比例配备司法辅助人员和行政人员。对法官、检察官主要按照《法官法》、《检察官法》进行管理，同时，准用《公务员法》；对司法辅助人员和行政人员仅按照《公务员法》管理即可。

作者简介：贺胤应：新疆生产建设兵团人民检察院助理检察员、全国检察理论研究人才、兵团屯垦戍边理论研究中心研究员