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  • 完善主审法官办案责任制若干问题思考

    [ 周启明 ]——(2014-4-23) / 已阅20535次

      《中华人民共和国人民法院组织法》 第九条规定: 人民法院审判案件,实行合议制。三大诉讼法分别在相应的章节就合议庭这一审判组织的法律地位及适用作了相应规定。十八届三中全会《决定》在健全司法权力运行机制部分指出:完善主审法官、合议庭办案责任制,让审理者裁判、由裁判者负责。最高人民法院在下发的关于深化司法公开、审判权运行机制改革试点方案中要求:建立符合司法规律的审判权运行机制,……严格落实独任法官、合议庭、审判委员会的办案责任,做到“权责统一”。河南省高级人民法院确定新型合议庭改革大原则是:把审判权集中到优秀法官手中,构建以主审法官为中心的审判团队,……实现让审理者裁判、由裁判者负责。由此可见,完善主审法官、合议庭办案责任制,既有相应的法律、政策依据,也是当前司法改革的现实需要。本文拟就完善主审法官、合议庭办案责任制相关问题进行分析。
      一、为什么要完善主审法官办案责任制
    “合而不议”、“责任不明”,是当前合议庭工作中存在的最为突出的问题。这是为什么要完善主审法官、合议庭办案责任制的直接且现实的原因。
    “合而不议”的主要表现有:庭审前未告知当事人合议庭组成人员,开庭时则临时“拉郎配”,有时虽提前告知,但人员变动时仍迳行开庭;合议庭成员不参与庭审或不能全程参与庭审,庭审开始时尚能悉数到场,庭审结束时仅剩承办法官一人,连合议的基本形式也不能坚持完整;合议过程流于形式,承办法官权力过大,其他合议庭成员被边缘化,“形合实独”,往往是案卷材料一直掌握在承办法官手中,其他法官同样只对自己承办的案件负责,都遵循着由承办法官草拟合议笔录,其他合议庭成员签名的做法,甚至是判决生效后,书记员按裁判文书编造一份合议笔录,合议庭成员签名即告结束,承办法官成了名符其实的办案“个体户”、“承包户”。稍好的情况是,对疑难复杂的案件,合议庭成员,尤其承办人会主动在共同工作、相处期间,把案件拿出来议议,但往往是非正式的,讨论不充分,发表意见凭感觉,也没有书记员记录。如果是人民陪审员参与组成合议庭,流于形式的情况更为严重。
    “责任不明” 的主要表现有:庭审过程中,审判长履行职责不够,有时仅仅宣布开庭后即离开审判台,去从事其他事务,有时则全交由承办法官主持庭审直至结束,至于对案件进行调解,其他法官根本不参与;组织合议职责不明,往往是承办法官总揽,其他成员随大流,表个态即算参与合议,根本不对事实认定、理由和法律依据作分析、说明;案件判决后,承担责任不明,一旦出现一些错误或其他问题,基本是全由承办法官一人“扛”;法院内部的院庭长签发、审核文书的行政化管理模式,可能出现审判权屈从于审判管理权的现象,对案件负责的主体更为多元化;签发、审核文书者对案件裁判结果及案件本身该承担什么责任同样没有规定,尤其是在改变或部分改变合议庭意见的情况下;对审委会的过分依赖,则导致集体负责成了无人负责。
      二、完善主审法官办案责任制必须解决的问题
      1、主审法官的选任问题。“把审判权集中到优秀法官手中,构建以主审法官为中心的审判团队”,决定了只有少数法官才能被选任为主审法官。很多即便具有审判资格的法官,只能是审判团队中的一员,包括可能会出现未担任庭长、副庭长的审判员被选任为主审法官,但庭长、副庭长却未被选任的情况出现。鉴于此,必须对主审法官的资格条件作出硬性的规定。从现有部分法院改革的情况看,基本都将审判业务庭庭长排除在主审法官候选人之外,或干脆将庭长选任为主审法官。应该说,这是改革让位于现实的不得不采取的权宜之计。这一做法,显然既与现行法律规定庭长、副庭长既是行政职务,又是审判职务,且当从优秀法官中选拔,及法院自身倡导院庭长亲自办案的要求不相一致,更与司法改革的长远目标与方向不相一致,乃至是背离的。所以,什么样的法官才能担任主审法官,是建构主审法官办案责任制必须解决的“第一要务”。当然,选任的程序如何进行同样是各级法院必须解决的具体问题。从事法律职业的法官,比其他人更能明白程序公正才能保证实体公正的道理。
      2、主审法官的职责问题。既然改革是以主审法官为中心,是否意味着主审法官和以前推行的审判长制度一样,把主审法官推到“二庭长”的位置。假若如此,改革便失去了意义,甚至不如不改。主审法官的中心作用,只有通过其履行职责体现出来。比如,很多试行新型合议庭制度的法院,以种种理由未实现真正还权于合议庭的核心部分——主审法官的裁判文书审核、签发权,而仅将调撤文书的审签交由主审法官行使。能否真正“实现让审理者裁判、由裁判者负责”,对主审法官职责的定位与规范,是完善主审法官办案责任制的重中之重,核心中的核心,更是能否实现改革目标关键中的关键。对此,必须痛下决心,要真改、真革,真正还权于合议庭。
      3、主审法官的考核问题。河南法院系统确定改革的大原则是,构建以主审法官为中心的审判团队。这就面临考核是以对主审法官个人的考核为主,还是以团队为主的确定与选择问题。对考核之后的奖惩,同样面临棘手或两难的问题,物质或经济奖励,包括荣誉的奖励,一般不会有太多争议,但提升职务或职级这一不是奖励的“奖励”,明显与司法改革去行政化的目标背道而驰。可在现实状况下,法官对职务或职级提升的渴求远大于对物质、荣誉的追求,这又是仅靠法院一家的改革所不能解决的。
      4、主审法官的内外部关系问题。按现行的法律或法院系统的规定,从院长、副院长到审判员、助审员,以及书记员,其各自的岗位职责已有明确规定,或长期形成了定式,各自间的关系大家都十分清楚,并运行至今。然而,一旦这一定式被打破,就会出现原有的工作身份的改变,或者身份虽未改变,但因主审法官职责的改变,原有的工作关系格局同样会被打破。特别是改革试行中反复强调的院庭长对主审法官的监管问题,无论是文件如何规定,还是实际的操作,都甚为棘手。监管过多,与不改革无疑;不予监管,似乎主审法官权利过大。如何构建主审法官与其审判团队的内外部关系,看似通过制定方案、规范职责即可解决的问题,在实际的运行中远没有如此简单,这或许恰恰是改革最难以攻克的难题。
      三、怎么完善主审法官办案责任制
      1、严格主审法官的选任。一是从严要求资格。除学历等要求外,最主要是体现在审判业务上,一般应具有10年以上审判工作经历为妥。毕竟,“法律的生命在于经验而不在于逻辑”。从现实情况看,在基层法院,初任审判员、助理审判员的年龄一般都在30岁以下,10年审判工作经历的要求不会出现年龄过大的现象;在中高级法院,可能年龄稍大,但或许如此,才不会出现下级法院的院长说,我们几个高级法官讨论了很长时间作出的决定,到了上级法院,被几个“毛头孩子”三几句话给否决了。至于没有上诉改判、发回重审、信访案件等等细节,各法院可根据本院法官的实际状况作出规定。二是严格选任程序。可以借鉴人事调整中竞争上岗的做法,通过一定的竞争方式选任,但又不唯竞争,着眼点仍在其个人的审判业绩,比如通过考察主审法官候选人调解能力、驾驭庭审能力、撰写法律文书优劣等纯审判事务,对其业务能力做出综合评判,不可局限于传统的对竞选演讲打分唱主角。同时注重其领导能力、道德品质、社会影响,尤其律师、检察官对法官的综合评价。一句话,把最优秀的法官选任为主审法官。
      2、落实主审法官的职责。从“让审理者裁判、由裁判者负责”的要求出发,院庭长签发、审核文书的权利均应下放给主审法官,而不是局限于调撤法律文书。这是当前改革亟需解决的最直接、最现实,最能体现是否真正落实改革方案的问题。调撤的方式结案,体现出的是当事人的处分权,法院只是确认,只要没有发现违法的疑点,法院一般均应予准许,基本难以体现法官裁判权发挥的优劣。所以,落实主审法官职责任重而道远。可以说,没有主审法官审核、签发文书权限的改革,都是不彻底的改革,是没有得以完善的主审法官、合议庭办案责任制,“权责统一”只能沦为一句空洞的口号。至于案件分配、主持庭审、组织合议等,当是主审法官职责的应有之义。对院庭长仍然审核、签发文书,列席并未参与审理案件的合议,有权对合议庭结果提出异议并提交审委会讨论的做法,都是不完全落实主审法官职责、与“让审理者裁判、由裁判者负责”要求相违背的做法。
      3、科学设计主审法官的考核。目前的绩效考评过于侧重各种数字的对比,有些甚至并不符合审判规律和法院实际。比如,非法官所能掌控的上诉率,法官并不拥有最终裁决权现实下的当庭裁判率,一直被法官们诟病的调解率等等。所以,主审法官的考核应着眼于案件的质量和效率,尤其案件质量。对并非主观恶意或重大过失导致的上诉改判、发回重审、申诉等等,不应过于强调对主审法官及合议庭成员所谓的责任追究。毕竟,不同法官对同一案件有不同看法,是法官审判案件时的常态。当然,对故意或重大过失造成严重后果的,依法依纪追责。其中,最主要的依据当是最高人民法院的审判责任追究办法、审判纪律处分办法,且不可随意扩大化,更不得随意给予免职或调离审判岗位等等之类的处分,必须是对任何法官作出任何处分都有相应的事实和法纪依据。之所以强调这点,是针对当前的现实而言。当事人一旦上诉、上访,或当事人之间发生新的重大案事件,所谓的责任追究会不分青红皂白,对凡与案件有关的人员,无论有无过错、失职均一律追责。当年广东四会的莫兆军法官玩忽职守案即是实证,现实中的此类现象也并非鲜见。早年全国人大常委会一位法学专家,在谈及信访问题时说过一句话:一个法官被不合理的撤职,可是这个法官却不知道上哪儿告状。这种做法,无疑会挫伤主审法官和其他合议庭成员,包括整个审判团队工作的积极性。2014年3月出台的《关于依法处理涉法涉诉信访问题的意见》,建立涉法涉诉信访依法终结制度,无疑在一定层面支持了法院、法官独立行使审判权。至于考评对象,应当侧重于整个审判团队。过于突出主审法官个人的考核不利于团队作用的发挥,同样有可能把主审法官推向类似于庭长的位置,难以落实合议庭其他人员的办案责任。优秀的法官该如何奖励,大的方向是,必须体现对其审判业绩的肯定,如非主审法官的选任为主审法官,优秀的主审法官才能遴选到上级法院等等。当然,政治、经济、物质待遇的提高需包含其中,如主审法官的薪酬等待遇要高于非主审法官,而不是简单的职务、职级的提升。还有,是法院内部成立组织对法官设计考核制度并进行考核,还是由人大或其常委会通过成立一定的专门的专业组织对法官设计考核制度并进行考核,还是由人大或其常委会设计法官考核制度后,由法院自身组织考核,还需深层次的研讨。
      4、规范主审法官的内外部关系。这一部分,当是改革需攻克的“硬骨头”。之所以很多法院试行改革时,未将庭长纳入主审法官候选人,既有现实因素的考量,也有受现行法律法规规定及体制制约的因素。从长远看,应当是彻底打破审判庭之间的界限,重新组合。这里的打破界限,不仅是指人员间分布于不同庭室的界限,而是打破现有的庭室设置。审判职能的行使就是赋予以主审法官为中心的合议庭,现有的业务庭序列将不复存在,司法行政职能交由专门的机构和人员行使。从试行情况看,不少法院仍将主审法官定位于“在院长、庭长的领导、管理和监督下”审理案件,这就导致了一系列关系的复杂化,行政权、管理权、审判权、签发权,“剪不断、理还乱”,很多法院又不得不出台一些文件和规定规范这些关系,其后果是事实上的主审法官再次“还权”于院庭长。马克思说过:除了法律,法官没有别的上司。这与“让审理者裁判、由裁判者负责”的要求完全一致。所以,在业务上,应当落实的是将合议落实到实处,主审法官对案件负总责,其他合议庭成员对自己的合议意见负责。明确要求,每一位合议庭成员必须全面阅卷,全程参与庭审,全面了解、判断案情,必须对案件的证据采信、事实认定、法律适用发表系统、具体的意见,并记入合议笔录,不能仅以同意主审法官或其他法官的意见作为自己的合议意见;目前,庭审直播、庭审公开正在进行,必要情况下,也可对合议情况现场录音、录像,以备法院内部核查。当然,前述做法,关系到人民法院组织机构,包括庭室设置、审委会职能等多方面的改革,应当与完善主审法官、合议庭办案责任制配套进行。至于合议庭以及整个审判团队内部,相对简单,该方面责任的落实,主要是须将合议情况纳入对主审法官及合议庭成员的考核,避免“以主审法官为中心”演变成主审法官来“领导”。同时,要规范其他司法辅助人员的岗位职能,切实保障主审法官、合议庭办案责任制的有效运行。

    作者:周启明(党组书记、院长)、刘振厚
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