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  • 行政诉讼再审事由研究

    [ 顾连凤 ]——(2014-3-6) / 已阅10504次

      【摘要】:行政诉讼再审事由是由法律规定的,可以提起、启动行政再审程序,从而对生效裁判进行重新审判的理由和根据,是维护法院裁判既判力的“防火墙”。由于1989年的《行政诉讼法》以及1999年最高人民法院《关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》对行政再审事由的规定存在着诸多问题,行政再审程序的启动缺乏明确统一并具有可操作性的标准,申诉难和再审的无限化问题突出。

      论文对我国行政诉讼再审事由的缺陷进行了分析,在对域外行政诉讼再审事由考察、借鉴的基础上,提出我国行政诉讼再审事由确立应遵循的三大原则:即补充性原则、明确性原则、重大性原则,并提出应从程序性再审事由、实体性再审事由以及不宜申请再审的情形等三个方面,对我国行政再审事由的具体内容分别进行细化规定。

      【关键字】:行政诉讼、再审事由、程序、实体

      行政诉讼再审事由,是指由法律所规定的,由法院审查是否启动行政再审程序,从而对生效裁判进行重新审判的理由和依据。 “再审程序不是每一案件必经的程序,也不是一般的审判程序,而是第一审、第二审以外的,不增加审级的特殊审判程序。”【1】人民法院的行政裁判生效后,为了保护司法的权威性,终局判决非正当程序不能予以变更或撤销。然而,终局判决也可能存在错误,损害当事人的合法权益。有损害,就应当有救济。行政再审程序就是为了纠正生效裁判的错误,救济当事人合法权益而设立的正当程序。“由于是对已经发生法律效力的裁判的否定,这就意味将破坏已经稳定的法律关系,导致所谓通过裁判的诉讼终结实际上并不存在。因此,为了保持法律裁判的稳定性和权威性,作为一种事后的补救程序,就要求该程序的启动应用严格的限制。”【2】于是,再审事由便应运而生。

      再审事由不同于一审的起诉理由,当事人的起诉理由,只要符合起诉的形式要件就可启动一审程序。而再审事由是启动再审程序的实质性理由,法院有权对再审事由进行审查并决定是否再审。再审事由与上诉事由也不同,由于二审程序只是普通的救济程序,对上诉事由没有严格的要求,只要当事人对一审判决不服,符合上诉的形式要件,法院就应当启动二审。而再审程序是一种非常规的特殊救济手段,因此必须要有法定的再审事由才能启动。

       一、我国行政诉讼再审事由的缺陷分析

       (一)立法上存在的问题

       1、再审事由表述不准确

       《行政诉讼法》在再审事由表述方面存在以下问题。第一,再审事由规定过于笼统,不具有明确性。之所以要求再审事由具有明确性,不仅是为了控制再审事由的范围,防止再审程序适用的宽泛化,更重要是为了增强当事人提出再审申请的针对性,提升法院审查再审事由透明度,减少当事人和法院在是否具备再审事由问题上可能存在的不必要的争议。第二,再审事由规定过于宽泛,不具有重要性。再审事由应当将维护生效裁判的既判力和司法制度的权威性摆在重要的位置。一个反复无常的裁判很难赢得公众对司法的信赖。只有严重的实体性和程序性错误,才能启动再审程序。第三,再审事由规定过于幵放,不具有封闭性。由于再审程序的特殊性,再审程序只有在符合特定的再审事由的情况下,才能够被启动;否则,再审程序的大门将不会开启。再审事由之所以要求具有封闭性,主要是为了限制再审程序的适用,防止再审程序的普适化,进而维护生效裁判的既判力以及法律关系的稳定性,保障司法裁判的权威性和社会公信力。由于再审事由规定的过于笼统、宽泛和开放,不应当纳入再审事由的事项纳入了再审事由之中,并且表述不准确。导致在再审事由适用中,再审适用范围的宽泛化,再审救济的成本增加,使得提起再审具有很大的随意性和主观性,损害裁判的终局性,破坏司法的权威性。法院与当事人在“确有错误”上发生冲突时,会导致当事人申请再审频繁发生,与行政判决的既判力理论相悖,也不利于司法权威的维护。当法院和检察院认识上的不一致时,法院再审判决维持原判,导致检察院再次抗诉,法检之间展开拉锅战造成无限再审,终审不终。此外,当法院依主观判断启动再审时,可能与当事人的实际愿望相违背,损害了当事人的处分权,与司法保障人权理论相违

       2、再审启动权分配不合理

       诉权是当事人发动诉讼的基本权利,根据无诉权即无审判的原理,行政再审案件的的启动主体应当以当事人为核心。人民检察院作为国家法律监督机关、人民法院作为国家审判机关,都应当充分尊重当事人的诉权,减少主动启动再审程序的数量。

       按照我国《行政诉讼法》的规定,有权启动再审程序的主体有三类:一是当事人;二是各级人民法院院长、上级人民法院和最高人民法院;三是上级人民检察院和最高人民检察院。在这三类主体中,人民法院和人民检察院只要‘发现违反法律、法规规定认为需要再审的可以直接启动,无需征求当事人的同意;而与案件的处理结果具有直接利害关系的当事人对行政再审程序的启动,仅仅是一种可能性,仅仅是为人民法院提供审查已经发生法律效力的判决裁定是否有违反法律、法规的线索,最终是由人民法院决定否再审。这种基于司法监督的权利的分配,忽视了当事人的诉权以及相关利益要求,即便最后实现了对当事人权利的救济,那也只是司法监督的结果。

       (二)司法中存在的问题

       1、增加当事人的诉累,浪费司法资源

       从传统法律文化角度看,一直以来中国的老百姓就有着浓厚的伸冤意识,有着强烈的申诉观念。在他们看来,裁判若有不公,断案若有偏向,则自当讨个公道,找个说法。【3】现行行政诉讼再审事由规定的宽泛、笼统为行政诉讼当事人无限申诉以及申请再审打开了方便之门。应当说,赋予当事人申诉权是必要的,但申诉权无限扩大化,甚至发展到允许滥用的地步,就只能是增加当事人诉累,浪费司法资源。

       2、忽视被诉具体行政行为的特殊性

       行政诉讼区别于民事诉讼的最大特点是,被告为行政主体,法院审查的是该行政主体作出的具体行政行为的合法性。行政诉讼的这一特点则要求在申请再审事由上作为当事人一方的行政机关应当具有更为严格的要求。而我国目前的司法实践,并没有做必要的区分。

       3、法院做法不一,损害司法统一性

       当事人提出的申请再审事由是否符合条件,是否开启再审程序,最终由人民法院决定,而立法对再审事由规定的宽泛、笼统使法院在再审与否问题上有较大的自由裁量权。裁判是否“确有错误”,是在事实认定、适用法律还是程序上的错误,这个错误达到何种程度才得启动再审程序,这些本该由法律明确规定的内容,现在却成了法院自由裁量权的范畴。在模糊的再审事由引导下,不同地域、不同级别的人民法院可能对同一事实或法律关系做出的相互矛盾的裁判,司法统一性受到严峻的挑战。

       二、德国、台湾地区行政诉讼再审事由的考察

       日本比较法学家大木雅夫曾言:“现代的比较法已不再满足于单纯以认识为目的的、对本国法的注释。”【4】我们需要从比较法角度进行考察,总结规律,并抓住各国法律制度关于行政再审事由的共性、特点,取长补短,为我国行政诉讼法改革提供借鉴。德国和我国台湾地区的行政诉讼,都是由作为司法机关的“行政法院”负责审理,并且都有独立的行政诉讼制度,我国虽然没有建立行政法院,但有独立的行政诉讼制度,由司法权审查行政权,这与德国和台湾的制度较类似,因此,其立法上关于行政再审事由的规定对我国行政再审事由的改革有借鉴意义。

       (一)德国、台湾地区行政再审事由的法律规定

       1、德国

       德国《行政诉讼法》没有对再审程序作详细的规定,提起行政再审的程序准用德国民事诉讼法第四编的规定,程序上包括无效之诉和回复原状之诉。“与《民事诉讼》的规定唯一不同的是,《行政法院法》规定,在一定的情况下,公益代表人也有权提起无效之诉和恢复原状之诉。”【5】针对不同的诉,引起的法定事由也不同,但这些事由都可以称为再审事由。

       依据 德国《民事诉讼法》第579条的规定,提起无效之诉的理由是:(1)违反关于法官席位组成的各种规定,包括审判组织在审理或者裁判时没有按规定组建、依法应当自行回避的法官参与、被成功申请回避的法官的参与;(2)当事人一方没有被合法代理,且当事人没有明示或者其代理人本该通过上诉或者申诉的途径进行主张,或者在原审诉讼程序的中间判决、终局判决的理由中被明确否定,无效之诉就会被拒绝。【6】

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