[ 邱建民 ]——(2014-1-2) / 已阅4696次
十八届三中全会决定中提出，要改革信访工作制度，把涉法涉诉信访纳入法治轨道解决，建立涉法涉诉信访终结制度。在新形势下如何改革涉诉信访工作机制，依法处理涉诉信访问题，笔者通过调查研究，结合人民法院涉诉信访工作实践，从分析涉诉信访引发的社会问题入手，以法院涉诉信访工作为视角，就涉诉信访问题人民法院的应对举措谈几点意见。
一、涉诉信访引发的社会问题
从一定意义上说，信访制度为社会转型提供了矛盾碰撞的缓冲地带，在缓解社会冲突等方面，发挥了重要作用。但信访问题对社会的影响力愈益放大，“信访不信法”的现象扰乱了稳定的社会秩序、削弱了司法公信力。
随着改革开放和民主法制进程的不断发展，人民群众的法治意识普遍增强，对司法公正和司法公信的要求不断提升，司法所承载的人民群众的期望越来越高。当大量社会矛盾以案件形式进入司法渠道的时候，人民群众日益增加的司法需求由于种种原因却以信访的形式表达出来，形成了诉讼案件越多，涉诉信访问题越突出的不正常现象。究其原因：
一方面目前涉诉信访具有自治性、无限性、随机性、重复性的特征，这与司法程序的程序性、强制性、终局性、时效性有着本质的区别，因而这种现象的发展必然会造成社会秩序的混乱。
另一方面，现行信访体制把信访诉求的解决凌驾于司法程序之上，成为纠纷解决的最终机构。法院生效裁判的既判力得不到有效的执行和应有的尊重，必然会削弱司法公信力。在处理涉诉信访问题的实践中“权大于法”的现象也造成了民众对法律的轻视，而轻视法律则往往会导致有法不依或执法不严，甚至违法犯罪的后果。
还有就是在司法实践中，个别当事人（关联人）抛开正在进行的诉讼程序而采用信访形式解决纠纷。他们希望通过信访达到向法院施加压力的目的，法院面对信访和维稳的压力，“法官在法律之外无上司”的法治原则就有可能发生动摇，这样会降低司法公信力，并且会削弱司法化解社会矛盾的基本功能。
二、涉诉信访问题的应对
一是强化源头治理。首先要提高办案质量，努力提高息诉服判率，从源头上努力减少涉诉信访的可能性因素。深入贯彻“四个必须、五项制度”，落实好《人民法院工作人员处分条例》等问责规定以及信访责任倒查制度。规范法院裁判文书的制作，让当事人赢得清楚，输得明白，使当事人最大限度地信服裁判，从源头上减少涉诉信访案件的产生。其次要坚持法律、政治、社会和舆情效果相统一，完善诉与非诉相衔接的矛盾纠纷解决机制，发挥好“六个作用”。充分发挥劳动、卫生、交管、社保、民政、公安、房管等国家机关的职能作用，发挥工会、妇联、共青团、残联、慈善协会、红十字会、法学会、律协、专业院校、商会、行业协会等社会团体的专业优势，发挥人大代表、政协委员的监督作用，发挥律师正能量，发挥离退休老同志的余热，多方合力，共同化解矛盾纠纷，做好司法救助，服务和谐稳定大局。综合运用法律、经济、行政等手段化解诉讼纠纷，使各类纠纷都能找到更为科学合理的解决渠道。正确运用“调解优先，调判结合”的原则，能调则调，当判则判，规范和细化“判后答疑”制度，将法官依法、公正、及时判案与树立为民亲民爱民的良好形象结合起来，努力为全面深化改革营造和谐稳定的社会环境。
二是积极推进“诉访分离”。现实生活中部分当事人为了达到自己的目的，在法院受理其纠纷之后，或者法院尚未受理其纠纷，他们就开始上访（闹访），有的甚至进京访，试图引起法院的重视，试图给法院施加压力。我们可以通过明确界定信访行为，做到诉访分离。诉访分离中的“诉”，是指当事人向人民法院提出与诉讼有关，并应依据诉讼法的规定予以解决的请求，主要包括起诉、上诉、申请再审和申诉，以及法律和司法解释规定的异议、申请复议等诉求。其中的“访”，是指信访人诉讼权利已经行使完毕，仍通过走访来信形式，向人民法院表达意愿，反映与诉讼有关的问题和事项，或未按法律程序向人民法院反映诉求。对于正在法律程序中的“诉”，继续依法按程序办理；可以进入立案审查程序的，依法转入相关法律程序办理。对于“访”，由人民法院移交地方党委、政府及基层组织落实教育帮扶和矛盾化解工作；对于未按法律程序越级向人民法院反映诉求的，可由所属法院处理。
三是依法规范信访工作秩序。人民法院在接访实践中，通过查阅该信访人的电子信息档案，由合议庭对该信访案件进行复查，报庭务会讨论，区分不同的情况，得出不同的结论。对于确属错案、瑕疵案的，通过审判监督程序，坚决依法纠正错误，补正瑕疵；对于在复查中未发现错误、也没有发现问题的，自动退出信访程序；但如果信访人仍然闹访、缠访，经听证程序后仍不能解决的，启动信访终结程序；对生活确有困难的，司法救助到位；对符合终结条件的依法终结，予以公告，并移交地方党委、政府等基层组织进行稳控。这样既落实了我国民事诉讼法“法院纠错在先”的要求，也彻底改变了过去接访工作中不作处理、被动应付或矛盾上交的一些消极做法。依法规范涉诉信访工作秩序，可以将确属错案、瑕疵案的信访案件导入诉讼程序；可以将经过司法救助的案件、依法终结的案件导出信访程序，既维护了信访人的合法权益，又畅通了涉诉信访渠道。
四是加强巡回督导合议庭建设。强化审判监督，疏通信访渠道。主要做好两项工作：一是做好甄别复查工作。对其他信访部门导入的涉诉信访案件建立台账，集中精力进行甄别复查，分类处理。及时登记汇总，确定信访责任法院。通过巡回督导合议庭建设，对信访群众采取指定接访、联合接访等方式，压实属地、属事责任，引导信访下行，不使问题积累，达到及时疏通分流的目的。二是做好督导协调工作。对于那些重大集体访、极端个人访等案件进行督导协调，对于信访问题长期得不到解决的，可以通过责令查找原因、限期改进、建议追究责任等方式，督导信访问题的及时解决，还可以通过信访督导机构，加强与党政部门的沟通协调，以及信访终结移交工作，促使信访问题得到妥善解决。
五是完善涉诉信访案件终结机制。对涉法涉诉信访工作事项，已经穷尽法律程序的，依法作出的法律结论为终结结论，对在申诉时限内反复缠访缠诉的，并经中央或市级政法机关审核终结的案件，除有新的事实和证据外，依法不再启动复查程序。对已终结的案件，各有关方面都必须尊重政法机关作出的法律结论，不再统计、交办、通报。要加强与地方党委政府及基层组织的沟通协调，建立信息资源共享平台，预防极端信访事件的发生。
六是依靠党政支持。做好涉诉信访工作，必须发挥已有的政治和法律优势。人民法院必须依靠党政支持，尤其是政法委的支持，促使信访问题得到最终解决。对于依法终结的信访案件，依法及时移交地方党委政府及基层组织，落实教育帮扶和矛盾化解等工作措施，人民法院可以协助当地党委政府做好释法明理工作；如果一些地方基层组织借涉诉信访案件归口法院管辖之机，摆脱属地稳控责任“甩包袱”，人民法院应依靠政法委的协调；在一些“终而不结”的案件中，对一些涉及养老、医疗等民生问题的诉求，需要党政机关协调社会救助。
七是发挥桥梁纽带作用。搭建诉调对接工作平台，做好三个调解的对接。建立与行政、司法、社团、民间组织等单位的对接，邀请相关部门人员定期入驻诉讼服务中心窗口，为其提供与民众直接交流协调的平台，形成人民调解、行政调解与司法调解有效对接，减少群众诉累。设立心理疏导室，把握当事人的心理需求，有针对性地采取引导措施和问题解答，疏导当事人情绪，营造理性表达诉求的法治环境。加强人民法院信息化建设，建设网上诉讼服务和信访工作平台，为信访人、新闻媒体、律师设置专门通道。建立健全微博发布管理制度，分阶段开通法院官方微博和法官个人微博，加强与网民的沟通互动，完善及时解决群众合理诉求机制，充分发挥信访工作密切联系群众的桥梁纽带作用。
综上所述，破解涉诉信访难题的根本出路，在于准确把握涉诉信访的内在规律，牢牢把握涉诉信访工作主动权。改革涉诉信访工作机制，依法处理涉诉信访问题，必将有助于引导涉诉信访问题在法治轨道内解决，并以此为契机，促进信访形势根本好转，保障公民合法权利有效实现，推动社会主义法治建设的进程。
（作者单位：天津市高级人民法院）
