[ 高宏道 ]——(2004-2-7) / 已阅46064次

关于这一点，不再多述。制度确定的关系包括国家与企业的关系，企业与企业的关系，企业内部各机构间的关系，企业与职工之间的关系。包括程序性的关系，和责任性的关
系。
２、制度有约束作用。
什么事，由谁办，办到何种程度，什么时间办，在制度中都有规定。反过来说，也规定了谁不能办，不能超过或没有达到的程度，不能超过或延误的时限。
３、用制度来弥补法律、政策的不足。
法律、政策是针对全国的或全行业的。在一个单位如何执行，要具体化。有些是法律规定不了那么细，在制度中就要细致化。
４、警戒作用。
告知有关行为人，其行为的界线，越线要受到惩处，用以维护纪律，保证秩序。
（二）制度与法律的关系。
１、制度必须符合法律的规定。
如，订立企业的合同管理制度时，必须符合经济合同法，不能与经济合同法有抵触。另外，订立制度，许多情况下是以法律为依据的。例如，订立企业的章程，必须依据企业法、工商管理条例。
２、有时制度本身构成了法的一个部分。
例如，许多单位制定了防火制度。它虽是企业自己制定、自行颁发的，但如果违反了这个制度并造成了重大损失，就会被追究刑事责任。《中华人民共和国刑法》第二编分则，第八章渎职罪，第一百八十七条，“国家工作人员由于玩忽职守，致使公共财产，国家和人民利益遭受重大损失的，处五年以下有期徒刑或者拘役。”是否触犯刑法，其主要的判据之一，就是看是否“玩忽职守”。而是否玩忽职守的重要依据之一，又是职责的规定。又例如，“厂矿重大责任事故罪”是指“职工……违反规章制度……因而发生重大伤亡事故，造成严重后果的行为。”（武汉大学法律系编著《法学知识手册》第２４１页）这里，规章制度也成为判断的依据。
３、有些制度落实了法的规定。
如，《中华人民共和国治安管理处罚条例》规定了许多行为，如果这些行为达到了条例规定的界限，则要受到处罚。而其具体的应用，很多要制度来落实。比如，禁止渔猎区，禁止通行的地区，都由制度规定。
还有，许多法，如刑法，规定了情节轻微的由行政单位处罚。《中华人民共和国刑法》第三十二条规定：“对于犯罪情节轻徽不需要判处刑罚的，……由主管部门予以行政处分。”这里，有关行政处分的制度，就落实了刑法。
４、制度的执行有法律作保障。
制度一般带有强制性。所谓强制性，就是必须执行，若不执行就要受到处罚。制度的后盾，就是法律。
（三）制度的种类。
常见到制度的种类，以其名称可以看到有以下２５种：
章程、条例、纲要、办法、方案、决议、决定、规定、规则、规程、指示、指令、命令、措施、细则、意见、通知、通告、布告、公告、公布、批复、函、公约、守则等。其中有些，如通知、公告、函、批复的内容并不一定是制度，但也有时是制度。这２５种形式的制度，在某些情况下，还可以冠以暂行、临时、试行、草案，等词汇来限制它的性质。
除上述２５种的分类方法外，还可以从业务性质来分，如行政管理制度，生产管理制度等等。
（四）制度的特点。
除去上面已谈到的之外，制度还有以下一些特点。
１、强制性。
制度必须依法制定，在这个前提下，许多制度是单方面的行为，即，制定制度的一方不需要和执行制度的一方进行平等协商。例如，我们调到一个新单位参加工作，自然要服从那里的制度。不可能由这个单位和我们商量制度是否满意。这与民法关系不同。《中华人民共和国民法通则》第二条规定：“中华人民共和国民法调整平等主体的公民之间、法人之间、公民和法人之间的财产关系和人身关系。”第四条：“民事活动应当遵循自愿、公平、等价有偿、诚实信用的原则。”在制定制度时，执行方的利益是通过法律来保证的，即制度必须合法。除此而外，无论在制定制度还是在执行制度时，都不必和执行方平等协商。至于征求意见，那属于民主管理和广泛咨询的范围，并不是平等协商关系。
个别制度，在产生时要协商，如“生活区卫生公约”，
属于道德规范类，协商也是为了便于执行，并不是要每一个执行人都得同意才能成立。
制度的强制性还表现在“必须执行”方面。反过来说，不执行制度，就要受到惩处。
制度强制性的第三个方面是，有时并没有客观标准。制度只是规定了一种习惯性的作法。在另外的单位，完全可以采取另外的作法。很难说你的对还是他的对。但，在一个单位只能有一种作法，否则就乱了套。这也是能为人们理解和接受的。比如，我们前不久规定了，分管厂长有权在自己管辖范围内批准资金的支付，就是我厂的规定。有的单位就不是这样，有的总会批，有的由总经批，有的由管经营的副厂长批。
没有客观的标准，可是要求按制度办，这也是强制性。
２、制度要符合自然规律。
自然规律，尤其是自然科学已经证明的规律，是必须遵守的。
３、可操作性。
制度是要执行的。所以制度的内容必须可以操作，不能太抽象，没有明确的度量方法。尽量不用“努力”、“积极”、“及时”一类不便度量的词汇。
４、制度的完整性。
制度中，常处理的各种具体情况，都要无一遗漏。如，主体方面，即由谁来作或不作，这个“谁”必须把可能涉及到的人都列入到制度中。那些不属制度管的，也要明确指出。在程序方面，有几种可能，也要一种一种说清楚。在纵向的顺序上不能缺少环节。在发生例外时怎么办，也要有规定。在数字上，常写，“×××以上，” “×××以下”还要注明：“所称以上，包括本数，以下不包括本数”。
对制度中不便列出的，但必须照办的规定也要注明“依照×××的规定办理”。实在繁复的才写：“依照有关规定办理”。不过这不是一个好办法。为了负责任，最好明确这个“有关规定”，已公布的有哪些。至少起草人要心中有数。不能以此为托辞，含混过去就完事。
５、唯一性。
一项制度规定处理某事的办法，必须是唯一的办法。不能这个制度这样规定，那个制度又那样规定。所以有时在制度中写入“凡与本制度抵触的，以本制度为准。”但也不能把这句话当作托辞。在发现有抵触时，应该责成有关单位修订制度。
另外，权威较低的单位，也不能随便用这句话否定其他的制度。否定自己以前制定的制度是可以的。如写入：“此前本部门颁发的规定，与本规定有抵触的，以本规定为准。”
６、正面论述。
制度大都采用正面论述的方法。少用否定语气。要用书面语言，不用口语。不采用比喻，歇后语、俚语等方式。如，最近看到某厂的一个关于处理回扣的规定，其中写到不准加价购货收取回扣时说：“不准猪八戒啃猪蹄，自吃自”就是不适当的。
７、制度具有长期性、稳定性。
８、制度有明确的生效时间。
除注明自何日起执行外，有时还解释以前的事怎么办，这叫上溯。
９、常采用条款的形式。
有时为了层次清楚，还分有章、节，但条款常是从第一条直至最末一条连续排列。也可以每章或节单设条款的序号。
（五）程序。
１、授意。

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