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  • 社区矫正执行问题初探

    [ 孙纪兰 ]——(2013-12-20) / 已阅14257次

    摘要:新修订的刑法和刑事诉讼法明确了社区矫正的刑事法律地位,《社区矫正实施》规范了社区矫正的操作流程。但是,受限于“刑罚执行权必须由法律授予”,社区矫正执行主体的法律地位尚不明确,社区矫正的一列表配套制度也还没有跟上,社区矫正执行工作实践也遇到了许多制度层面的问题。本文以雅安执行《社区矫正实施办法》过程中遇到的具体个案为例,结合对社区矫正理论和实践的思考,就如何完善我国的社区矫正制度提一点自己的想法。
    关键词:社区矫正 刑罚执行 问题

    2011年2月,十一届全国人大常委会第十九次会议审议通过了《刑法修正案(八)》,确立了社区矫正的刑法地位。2012年3月1日,最高人民法院、最高人民检查院、公安部、司法部联合制定的《社区矫正实施办法》正式施行,社区矫正工作全面铺开。一年多来,社区矫正人员数量倍增,工作成效明显。但是,影响和制约社区矫正执行工作顺利开展的一些制度层面的问题也逐渐凸现出来。笔者以雅安为例,谈谈社区矫正执行工作中遇到的一些问题,并从实践操作的角度谈一点自己的看法。
    一、雅安社区矫正工作基本情况
    雅安于2007年开始社区矫正工作试点。六年多来,全市累计接收社区矫正人员1709人(2012年3月1日后累计新接收1172人,为试点阶段的2.2倍),累计解除827人,累计警告20人,累计治安处罚4人,累计撤销缓刑13人,累计撤销假释0人,累计对暂予监外执行罪犯收监执行3人,累计裁定减刑6人,累计再犯罪8人。
    二、社区矫正执行问题分析
    (一)社区矫正执行主体不明确。
    新修订的《中华人民共和国刑事诉讼法》第二百五十八条规定:对被判处管制、宣告缓刑、假释或者暂予监外执行的罪犯,依法实行社区矫正,由社区矫正机构负责执行。按照这一规定,社区矫正机构是社区刑罚和矫正的执行机关,但社区矫正机构究竟如何设置?其权利义务如何?法律至今都未作出明确的规定。而在具体实施方面,司法行政机关依据《社区矫正实施办法》的规定,实际承担着“指导管理,组织实施”社区矫正工作的职责。但是,按照《立法法》第八条、第九条的规定,刑罚执行权必须由法律授予,司法行政机关履行社区矫正执行职责,面临着合法性缺位的现实问题,以致于社区矫正执行实践中,时常衔接不畅,推进困难。
    (二)社区矫正社会调查评估随意性大。
    《社区矫正实施办法》第四条规定:人民法院、人民检察院、公安机关、监狱对拟适用社区矫正的被告人、罪犯、需要调查其对居住社区影响的,可以委托县级司法行政机关进行调查评估。按照这一规定,司法行政机关并非社区矫正社会调查评估的当然主体,司法行政机关要开展社会调查评估工作,必须接受相关机关的“委托”,更要受限于委托机关“在行为与否之间作出的自由选择” ,具有很大的随意性。社会调查评估委托的随意性,直接导致了社区矫正社会调查评估率的持续低迷。以雅安为例,《社区矫正实施办法》施行以来,雅安全市累计接收社区矫正人员1172名,实施社区矫正社会调查评估的170人,社区矫正社会调查评估率仅为14.51%。“矫正能矫正的罪犯,不能矫正的罪犯不使为害” 是社区矫正社会调查评估的基本目标。较低的社会调查评估率,使得吸毒人员、精神病人、暴力犯等“不能矫正的罪犯”开始进入社区服刑,社区监管的难度和风险正逐步加大。
    (三)社区矫正执行期存在空档。
    《中华人民共和国刑法》第三十八条、四十一条、七十三条、七十六条、八十三条和八十五条的规定,结合暂予监外执行交付执行的相关规定,从理论上可以推出:社区矫正执行期就是社区矫正罪犯的缓刑考验期、假释考验期、暂予监外执行期和管制期。但从实践操作来看,罪犯的缓刑考验期、假释考验期、暂予监外执行期和管制期并不当然的成为社区矫正人员的社区矫正执行期,在罪犯报到和执行文书送达前,以及社区矫正人员涉嫌重新犯罪羁押或违反治安管理规定被行政拘留时,社区矫正执行工作实际上并没有开展,而是出现了空档期。社区矫正执行空档期的出现,不仅变相缩短了社区矫正的执行期,加大了社区矫正人员脱管、漏管甚至重新违反犯罪的风险,更降低了社区矫正刑罚的可感性 ,影响了社区矫正的执行效果。如:社区矫正人员高某,2011年1月因犯盗窃罪被法院判处有期徒刑两年,缓刑两年。2013年1月2日,在期满解矫前20天,高某因涉嫌盗窃被公安机关刑事拘留。2013年1月22日,高某社区矫正期满,但公安机关对高某的刑事拘留仍未解除。此时,对高某的社区矫正该如何执行呢?不解除,则违反了法院的缓刑判决,有超期矫正之嫌;解除,则高某是否符合《刑法》第七十六条“缓刑考验期满,原判的刑罚就不再执行”的要求尚不明确,有违刑罚执行的严肃性。
    (四)社区矫正人员脱管追查难。
    按照《社区矫正实施办法》第十九条的规定,县级司法行政机关是脱管社区矫正人员的追查主体。但从社区矫正实践来看,受职权和经费所限,县级司法行政机关追查的方式往往是要求司法所继续电话追查,派员深入社区矫正人员家庭、工作单位和所在社区进行实地走访调查,是否配合完全依靠被调查走访对象的自觉。而受传统重刑主义思想的影响,社区群众对社区矫正这种刑罚执行方式认可度不高,对脱管社区矫正人员也难提供有效的追查线索。因此,司法行政机关对脱管社区矫正人员的追查往往是查而无果,最终只能在一个月后向有关人民法院、公安机关、监狱管理机关提出撤销缓刑、假释和收监执行的建议。如:社区矫正人员王某,2012年5月因犯拐骗儿童罪被法院判处有期徒刑六个月,缓刑八个月。2012年11月,王某以带女儿到雅安治病为由请假三天。假满后,王某未按时到司法所销假,司法行政机关立即通过亲友带话、手机定位、请求异地司法行政机关协助等措施查找。12月31日,多方查找未果后,司法行政机关向原判法院提出撤销王某缓刑的建议。
    (五)社区矫正收监执行问题多。
    《社区矫正实施办法》第二十七条规定:人民法院裁定撤销缓刑、假释或者对暂予监外执行罪犯决定收监执行的,居住地县级司法行政机关应当及时将罪犯送交监狱或者看守所执行,公安机关予以协助。人民法院裁定撤销假释罪犯的收监,《监狱法》第三十三条已有明确规定 ,法律层面和实践操作中遇到问题较多的是人民法院裁定撤销缓刑和决定暂予监外执行罪犯的收监执行。从法律层面看,现行法律并未赋予县级司法行政机关独立的押解权和对脱管社区矫正人员采取拘留、逮捕、网上追逃等刑事强制措施的权力,对脱管社区矫正人员是否构成脱逃罪刑法也无明确的规定。县级司法行政机关要“及时将罪犯送交监狱或者看守所执行”,必须请求公安机关协助。但实践中,公安机关常以没有明确的法律依据为由推诿扯皮,甚至拒绝执行。再加之,罪犯居住地与判决法院所在地或原服刑监狱所在地经常不一致,收监执行多涉及异地押送,需要耗费大量的人力、物力和财力,司法行政机关难以保障到位。法律层面和实践操作层面存在的诸多问题,导致法院裁定或决定收监执行后罪犯迟迟不能被收监,甚至游离社会。如:社区矫正人员姚某,2012年3月因犯非法收购国家重点保护植物罪被某外市法院判处有期徒刑一年,缓刑二年。2012年11月,姚某因严重违反社区矫正监管规定被原判法院裁定撤销缓刑。收监过程中,司法行政机关请求公安机关协助,公安机关以“应由犯罪地公安机关协助收监”为由推诿,现还未实际执行。
    (六)社区矫正减刑工作争议大。
    《社区矫正实施办法》第二十八条对社区矫正人员的减刑作出了明确规定。但从实践操作来看,由于没有科学量化的奖惩标准和具体的操作程序,社区矫正人员是否构成《刑法》第七十八条规定的“确有悔改表现”、“立功表现”很难认定,自2003年社区矫正工作试点以来,社区矫正提请减刑工作开展不多。
    “4.20”芦山强烈地震发生后,雅安司法行政机关对抗震救灾中有突出表现的10名社区矫正人员及时启动了提请减刑程序。经公开审理,吴某某等6名社区矫正人员获减刑。提请减刑过程中,争议较大的问题有两个。第一个问题是“重大立功”表现的认定。一种观点认为:地震发生后,不顾自身安危,冒险进入废墟救助、转移被困群众或冒险带领救援部队赶赴震中抢救生命,属于《刑法》第七十八条规定的“在抗御自然灾害或者排除重大事故中,有突出表现的” 重大立功情形。另一种观点则认为:适用社区矫正本身就是对罪犯的从宽处罚。地震发生后,灾区群众自救、互救的情况较为普遍,社区矫正人员积极参与,行为值得肯定,但是否应认定为《刑法》第七十八条规定的“重大立功”表现,需要斟酌。笔者认为:虽然社区矫正的服刑环境相对宽松,但其刑罚执行的性质并没有改变,教育和改造罪犯的功能与监禁刑罚也并无不同。因此,对社区矫正人员在适当时候的积极的正向行为予以刑事司法层面的奖励是十分必要的。第二个问题是:提请减刑的起始时间。一种观点认为:《最高人民法院关于办理减刑、假释案件具体应用法律若干问题的规定》(以下简称“最高院减刑、假释规定”)未就社区矫正罪犯提请减刑的起始时间作出限制性规定。此次提请减刑的10名社区矫正人员,均为有期徒刑缓刑考验期内有重大立功表现的罪犯,应当适用最高院减刑、假释规定第六条关于有期徒刑罪犯“确有重大立功表现的,可以不受上述减刑起始和间隔时间的限制”的规定。另一种观点认为:虽然,最高院减刑、假释规定未就社区矫正罪犯提请减刑的起始时间作出限制性规定,但从其第十三条“罪犯在缓刑考验期内有重大立功表现的,可以参照刑法第七十八条的规定,予以减刑”的规定可以看出,最高院对缓刑犯的减刑是持慎重态度的。因此,对缓刑犯提请减刑的起始时间应当从严掌握。笔者认为:在刑事法律和相关司法解释未对社区矫正提请减刑的起始时间作出明确规定之前,对社区矫正人员减刑持慎重态度无可厚非。但是,以“原判刑期执行三分之一”作为否定条件,一概认定抗震救灾中有突出表现的部分社区矫正人员“不符合减刑相关条件”,则有悖于刑罚执行个别化原则和宽严相济刑事政策的基本要求,值得商榷。
    三、工作思考
    根据以上对当前社区矫正执行问题的分析,借鉴国内外刑罚执行及社区矫正的相关理论与实践,笔者尝试从以下几个方面提出完善我国社区矫正工作体系的思考和建议。
    (一)以法律的形式明确司法行政机关社区矫正执行主体的地位。
    当前,社区矫正诸多执行问题的出现,与执行主体法律地位不明确无不有着十分密切的关系。要解决社区矫正执行过程中的诸多问题,首先就是要解决“社区矫正机构”的设置问题。根据目前学界对行刑权统一的研究和社区矫正工作发展的实际,笔者建议,将《刑事诉讼法》中的“社区矫正机构”修改为“司法行政机关”,以法律的形式明确司法行政机关社区矫正执行主体的地位。
    (二)建立以司法行政机关为主体的社区矫正社会调查评估制度。
    一是以法律形式明确司法行政社区矫正适用前调查评估的主体地位;二是明确社区矫正社会调查评估的对象。基于监外执行是“由于罪犯有法律规定的某种特殊情况,不适宜在监狱或其他劳动改造场所执行刑罚而采取的一种特殊执行方法” ,建议将社区矫正社会调查评估的对象界定为拟判处管制、宣告缓刑和裁定假释的罪犯。三是明确社区矫正社会调查评估的内容。基于社区矫正社会调查评估意见书是作为法院量刑时的参考,建议将调查评估的内容扩大到具体的犯罪情节、犯罪前后表现、性格特征、家庭背景等人格内容 ;四是明确社区矫正社会调查评估的程序。基于各省市调查评估程序不尽相同,为便于工作衔接,建议出台全国统一的社区矫正社会调查评估程序性规定。
    (三)建立社区矫正交付执行制度。
    要最大限度降低社区矫正“执行空档期”带来的罪犯脱逃甚至违法犯罪风险,解决社区矫正人员收监执行难的问题,可以借鉴监禁刑罚的相关规定,建立社区矫正交付执行制度。社区矫正交付执行制度需要涵盖两个方面的内容:一是社区矫正决定机关将罪犯交付居住地司法行政机关执行;二是司法行政机关将需要收监执行的罪犯交付监狱或者看守所执行。就第一个方面的问题而言,基于《社区矫正实施办法》对公安机关和监狱管理机关批准暂予监外执行的罪犯的交付已有明确的规定,我们主要探讨人民法院决定暂予监外执行、缓刑、假释和管制罪犯的交付执行问题。该阶段的交付执行制度应当重点明确以下两个方面的内容:一是判决、裁定生效后完成法律文书交接和人员报到的法定期间;二是将“无正当理由不按规定时间报到或者接受社区矫正期间脱离监管超过一定期间”,纳入“脱逃罪”的犯罪构成。就第二个方面的内容而言,我们仅需探讨人民法院裁定撤销缓刑和决定收监执行罪犯的交付执行问题。该阶段的交付执行制度应当明确以下四个方面的内容:一是法律赋予司法行政机关收押社区矫正罪犯所必须的抓捕、关押、追逃等权力;二是制定跨省、市矫正罪犯就近就便收监执行相关规定,解决异地押送的问题;三是明确收监执行相关法律文书和罪犯的交接程序;四是对于被决定收监执行的社区矫正人员,在逃超过一定期间的,纳入“脱逃罪”的犯罪构成。
    (四)建立社区矫正中止执行制度。
    高某案例是我们社区矫正工作中遇到的一个真实案例。如何执行?在现行的与社区矫正相关的法律和规定中我们没有找到答案。笔者建议:借鉴我国刑事诉讼法关于死刑案件停止执行、临场暂停执行的规定,引入社区矫正中止执行概念,并以此为基础建立社区矫正中止执行制度。社区矫正中止执行制度应当明确以下三个方面的内容:一是中止执行的适用范围。基于管制本身就是较轻的刑罚,将其纳入社区矫正中止执行适用范围则有变相加长刑期之嫌。笔者建议,将社区矫正中止执行的适用范围界定为缓刑、假释和暂予监外执行;二是中止执行的法定情形。“矫枉归正”是社区矫正的根本目的,社区矫正中止执行的法定情形应包括社区矫正人员因违反法律法规被采取刑事强制措施或给予行政处罚,但尚达不到收监执行条件的有关情形;三是中止执行的审核决定机关及相关程序。基于刑罚执行的依据为法院的裁决,建议社区矫正中止执行的审核决定机关统一为作出刑罚执行裁决的原判人民法院。就中止执行的程序而言,除向人民法院提交社区矫正人员因违反法律法规被采取刑事强制措施或给予行政处罚的相关法律文书以外,还应向人民法院提交对社区矫正人员不采取收监执行措施不致危害社区安全的危险性评估报告。
    (五)建立社区矫正减刑制度。
    目前,我国的减刑制度主要是围绕监禁刑罚设计的,而针对社区矫正这种非监禁刑罚的减刑制度,尚处于摸索阶段。但是,不可否认,减刑制度是符合刑罚谦抑思想的轻缓化刑罚调控措施。基于以上考虑,综合对社区矫正提请减刑工作中遇到问题的思考,笔者建议:建立社区矫正减刑制度。社区矫正减刑制度应当明确以下三个方面的内容:一是社区矫正减刑的适用范围。二是社区矫正人员减刑的条件。包括减刑条件的设置和综合考核方法的制定。就减刑条件的设置而言,建议细化“确有悔改表现”和“立功表现”的法定情形。同时,明确社区矫正人员减刑的起始时间。就综合考核方法的制定而言,建议结合社区矫正专业矫治方法的运用,科学确定量化考核标准;三是社区矫正减刑的程序。主要包括减刑建议权的归属、审理模式和监督检察方式。就减刑建议权的归属而言,因假释犯和监狱管理机关、公安机关决定暂予监外执行的罪犯涉及服刑的连续性问题,减刑程序需要设置好对这两种罪犯提请减刑建议权的归属问题。就审理模式而言,基于社区矫正公开环境下服刑罪犯所带来的社会关注和保障法律程序正当化的要求,建议在社区矫正减刑制度中确立听证审理的基本模式。就检察监督而言,建议变宏观监督和事后监督为事中监督。
    (雅安市司法局 孙纪兰)

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