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  • 法官职业伦理问责思考

    [ 冯文生 ]——(2013-12-6) / 已阅5043次

    “审判他人者须先审判自己。”这句源自古老司法史的著名格言为法官获得巨大职业声誉奠定了坚实的伦理基础。审判他人者如何先审好自己,在法治国家形成了一整套成熟的司法问责体系。纵观这些司法问责体系,尽管其自然地理、人文传统、社会历史等各有不同,但由于市场经济、民主生活等现代社会生活基本条件相差不大,司法问责也呈现出高度相似的本质特征和基本内容,其核心问题都是如何平衡维护法官职业独立与激励法官工作效能之间的微妙关系。为此,他们采取的基本模式是:案件审判过程中发生的差错问题交由诉讼程序解决;法官不能正当履行职务的职业伦理问题交由法官惩戒程序解决;法官正向激励问题交由法官绩效考评程序解决。三种程序彼此分立,互不相属,功能各异,协调运作,共同维护法官独立,提高司法效能。其中,有关司法问责的规定主要体现在法官惩戒制度上。

    一是成立独立组织机构,维护法官职业自治。实施法官惩戒的组织机构各国不尽相同,但都独立于行政机关或独立于具有上下级隶属关系的组织体。基本形式有三类:第一类是法院本身作为法官的惩戒机构。例如,日本最高法院负责审理对最高法院和高等法院法官的惩戒案件,高等法院负责审理对地方法院和简易法院法官的惩戒案件。在美国,一些州的最高法院审理法官惩戒案件。在德国,最高法院和州的高等上诉法院均设有“纪律惩戒法庭”,专门处理包括法官在内的纪律案件。第二类是司法系统内成立专职惩戒机构,行使法官惩戒权。例如,美国联邦各巡回区上诉法院设立司法委员会,由地区法院法官和上诉法院法官组成。上诉法院首席法官为主席。该司法委员会职责之一就是审理本巡回区内联邦法官的惩戒案件。第三类是国家设立专门司法委员会,负责法官惩戒事务。如法国宪法规定,成立最高司法委员会作为司法独立的捍卫者,同时处理全国的法官、检察官惩戒案件。最高司法委员会由总统、司法部长、法官、检察官等人员组成,主席由法国总统担任,副主席由司法部长担任。委员会之下分为两个部门:一个部门为法官事务部门,负责法官的任命和处分;另一个部门为检察官事务部门,负责检察官的任命和处分。作为法官惩戒机构,最高司法委员会第一部门在最高上诉法院开庭审理惩戒案件,由最高上诉法院院长主持,但它不是普通法院的一部分,而被视为一个专门行政法庭。

    二是设置专门惩戒程序,维护法官职业权利。对于违反法官职业伦理规范行为的处理,属于法官职业自律范畴。其处理程序与诉讼程序具有很多相似之处。通常由指控法官违纪的一方即控方与辩方的法官构成两造主体,惩戒委员会或其他有权作出惩戒决定的第三人作为裁决者。诉辩两造具有平等的程序权利和义务。控方并不处于主导、管控的地位,由控方独自承担指控与裁处两项职能。具体程序大致可分为如下步骤:第一,调查与指控。由法定机构运用法律规定的手段和措施对投诉事实调查取证。有的由调查人员直接向惩戒机构提起指控,有的则移交专门的指控官员向惩戒机构提出指控。德国规定了复杂的纪律处分程序,最终由联邦纪律检察官向联邦纪律法院提起指控。日本对违反职责的法官的指控由受投诉法官所在的法院以书面形式提起。起诉书的副本须送达被诉法官。荷兰规定,受到法官行为不良影响的任何人都可以向某专门机关(可称之为法官监督委员会,由政府任命的两名代表、两名法官和一位律师组成)提出申请。第二,审理。惩戒机构受理指控之后,即按照与普通诉讼相似的程序进行审理。诉辩审三方各自享有类似于普通诉讼中的程序权利与义务。第三,证据。举证、质证与认证是惩戒程序的重要内容。惩戒程序采取较普通诉讼程序更为严格的举证责任和证明标准,以确保受指控法官免除严肃执法后顾之忧。第四,裁决。惩戒案件审理完毕后,通常以合议的形式作出裁决。第五,救济。为维护法官独立审判,保障公正待遇,各国通常都规定受到惩戒的法官,有权就惩戒裁决向上级机构提起上诉。

    三是严格职业伦理规范,维护法官职业尊严。有关国家或地区对法官职业伦理都有系统、详细的成文规定,这是法官职业的道德底线,也是法官的行为规范和受到惩戒的裁判规范,其核心是保障法官正当履行法官职务,从而维护司法公信力,赢得全社会的尊重。法官违背职业伦理,就要通过法官惩戒程序受到追究,以维护法官职业的纯洁性。需要特别注意的是,法官职业对抗性、是非模糊性、社会敏感性等特点要求,必须专门给予法官一些特殊保障。例如,美国《司法惩戒示范规则》特别规定:在处理对法官行为不端的投诉过程中,应确保法官获得公平对待的权利;司法委员会认为没有正当理由相信法官实施了不端行为时,法官应当获得“投诉保密”的权利;处理投诉应当及时、准确。

    四是提供多种惩戒措施,确保法官公正对待。对于违反法官职业伦理的行为,经过严格程序审理后,大多以对有关法官提出警示性、自律性要求的方式即告结束,而不必给予较重的惩戒处罚。较重的惩戒方式一般包括警告、记过、记大过、降级、撤职、开除等。警示性、自律性惩戒方法则包括通报批评、诫勉、参加特设培训项目、扣发津贴或奖金等。各国也有所差别。如,法国的法官惩戒方式包括:处分并计入被告法官档案、强行调动职位、停止部分职责、降级一等、降职、强制退休、罢免(带退休金或不带退休金)。日本对于一般违反职务上的义务或消极地不履行义务、或有损其法官品位的行为给予告诫或处以1万日元罚款。更为严重的,则依照弹劾程序处理。在德国,对法官的惩戒主要可以分为监督、纪律制裁、经济赔偿等方式。其《法官法》规定,法院院长可以对有轻微过失的法官进行口头批评。如果口头批评不见效,则可以提出口头警告。如果法官行为后果严重,院长还可以根据不同情形分别给予书面批评、罚款、降低工资、降级留用、罢免等处分。当然,院长的惩戒权要受到法官服务委员会的批准等各种制约。美国惩戒联邦法官由国会的司法委员会管辖,其方式包括:警告、公开警告、短期停职直至撤销法官资格。但是剥夺法官资格,必须经过宪法规定的弹劾程序。

    西方有关法官职业伦理惩戒问题的规制已经形成一项系统、完整的制度。作为法官制度乃至司法制度中一项重要内容,法官职业伦理惩戒机制具有如下几个特点:一是独立性。西方国家的法官惩戒组织体制和运行机制的设计立足并服务于司法独立和法官独立,目的是保证法官在履行职务时拥有超然地位和中立立场,严肃适用法律,而不屈从于任何包括惩戒机构或人员在内的权势、关系和人情的影响。二是程序性。法官职业伦理是一套“软约束”。为了发挥其约束法官行为的作用,必须为之“装上牙齿”,转化为“硬要求”,以符合司法规律和法官行为规律的方式,制定严格科学的实施程序,确保法官职业伦理能够沿着一条正确、科学的轨道加以兑现。三是多样性。法官惩戒的最终责任方式不仅限于由专门机构组织实施的他律机制,还包括法官个人和职业的自律机制。对于那些违反法官职业伦理规范情节轻微、没有造成不良社会后果或者社会后果不严重的,可以对其采取教育、提示、督促等方式。事实上,法官职业是一项依靠来自于社会和法律同行的尊重和声誉而存活的行当。在西方法官职业群体的职业观念中,存在着这样一种共识,即“对法官最大的惩罚莫过于来自同行鄙夷的眼神”。不到情非得已,就不采取外在的、公开的惩戒措施。四是自治性。法官职业自治是由法官专门为社会其他人解决矛盾纠纷的业务要求决定的。自治性要求实行法官个人自我管理和法官职业群体的自我管理,避免来自于法律外行或专门程序之外的非法干预。五是对话性。法官惩戒机制的特殊性之一在于:它是对矛盾终结者——法官的惩戒。他们是正义源头的源头,最需要、最应该,也最可能被公正对待。如果法官本身都得不到公正对待,势必给法官职业群体造成不良影响,由此也会给社会带来严重后果。因此,法官惩戒机制应当采取体现诉辩审三方平等对话特质的对抗制程序方式进行,而不应采取职权主义的程序方式进行。

    西方国家或地区在司法问责问题上所持理念以及制度设计和实践经验,对我国人民法院推行司法问责具有一定的启示意义。

    第一,司法问责的法律定位。“问责制”是问责主体对其管辖范围内各级组织和成员承担职责和义务的履行情况,实施并要求其承担否定性后果的一种责任追究制度,包括道义(伦理)责任、政治责任和法律责任。其特点是,责任边界明晰,谁的责任谁负,解决“人人负责,人人无责”困境;重点追问直接领导者的责任,而不是只拿具体责任者说事儿,解决“刑不上大夫”问题;只追究具体问题的具体过错,不问功劳苦劳,不搞以功抵过,真正实现奖罚分明。根据我国宪法和法律规定,院长通过选举产生,副院长等法院其他组成人员是经过院长提请人大常委会任命的方式产生。因此,根据问责制的应有之义,履行国家审判职责的各类审判人员存在审判差错,应当分别依照法律规定的程序和规范承担相应的责任。法官法第八条第三项和第七项规定:法官享有“非因法定事由、非经法定程序,不被免职、降职、辞退或者处分”和“提出申诉或者控告”的权利。这是我国制定有关法官惩戒制度应当注意的。

    第二,审判责任豁免问题。西方国家在解决“司法过错”问题上,实行“人”“案”分离,分别适用法官惩戒程序与案件诉讼程序,同时,十分注重法官职业自治性和解决程序的平等对话性特点。这是与他们坚持的三权分立、司法独立,特别是法官独立等基本理念和制度紧密相连的。一方面,由于法官独立,法官在案件诉讼中享有自由裁量权,为避免对法官司法活动的非法干预,案件本身的问题只有通过诉讼程序依法解决,而不可因“案”追究法官的责任,这是法官审判责任“豁免”的基本根据。理由是,既然你已授予其法官职权,就应当推定他具备法官履职能力,“用人勿疑”,一切基于履行职责的行为都应当得到认可。另一方面,法官独立审判必须建立在法官具有其履行职务必备的基本职业资格和条件之上,如果法官履行职务背离了其伦理规范、技术规范甚至法律规范,法官独立审判的前提就丧失了。为保障法官独立审判制度发挥其正常的作用,必须从制度上加以防范。为此,除审判人员在审理案件时有贪污受贿、徇私舞弊、枉法裁判等严重渎职行为应提起再审外,他们还建立了完善的法官惩戒制度,从法官组织人事制度上给予其应得的处分。因此,西方法官审判责任“豁免”并不是免除法官一切责任,使其独享为所欲为的一切审判权力。根据我国宪法规定,“人民法院依法独立行使审判权,不受行政机关、人民团体和个人的干涉”。这不同于西方国家实行的法官独立制度。同时,人民法院各类审判人员都属于公务员,本质上是“人民的公仆”,不是“官老爷”。不同层级的法官及工作人员都是国家审判权“集体行使”体制中一个具体节点,他们所履行的是制度配置的某些审判执行职责,而不是行使没有分工分层的一切审判职权。这是我国宪法规定的“民主集中制”原则对国家审判权运行的基本要求。独立审判在我国实质上是要求法官独立地履行法定职责,而不是为保障法官独立行使审判权对违法审判责任的豁免。所以,由于国家审判权运行体制和机制的重大不同,所谓法官审判责任“豁免”在我国并不成立。但在审判问责问题上,他们实行的“人”“案”分离、程序分立的运行方式是值得我们借鉴的。

    第三,问责机制设计。首先,要借鉴西方国家在解决此类问题上实行的“人”“案”分离机制,避免“人”“案”不分,即实行法官惩戒与案件诉讼程序相区分,防止挫伤法官严肃执法的积极性和主动性,破坏维护生效裁决的权威性与保护当事人诉权的适度平衡,维护法官职业尊严。“问责制”的机制设计应当坚持由“案”及“人”、重点在“人”、问责程序与审判程序相区分的基本思路。其次,目前,我国无需仿效西方设立实施问责的专门组织机构,但要立足于现有组织和制度框架,尽可能详细地划定院长、庭长、审判长与审判员、助理审判员等各类审判人员之间、审判管理机构与审判机构之间、审判职能部门与纪检监察部门之间的责任边界和行为边界,赋予不同层级的负有审判管理职能的组织机构相应问责职权,以及被问责主体的辩论权和寻求上一级问责主体的救济权。按照平等对话的程序设计原理,科学安排惩戒程序的各个环节、步骤和进行方式以及相关权利义务。再次,进一步厘清“审判问责”与“审判纪律责任追究”的主体、职权、程序界限,合理安排有关机构的工作职权和工作程序,明确审判机构相应的审判事务管理职权,加大其实施审判事务管理的力度。

    第四,过错责任形态。在现行的违纪违法责任形式的基础之上,可以进一步强化自律性、警示性以及组织性措施在问责制中的运用。具体包括:一是批评教育类。包括责令检查、诫勉谈话、通报批评、到上级法院检讨责任;二是组织手段类。包括暂停执行职务、调离执法岗位、延期晋级晋职、责令辞职、免职、调离审判机关、辞退。此外,借鉴国外经验,建议考虑采取适当、适度的经济处罚问责手段,适应市场经济下干警行为规律变化的时代要求。


    (作者单位:中国应用法学研究所)
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