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  • 论香港特别行政区参与国际条约的理论与实践

    [ 徐树 ]——(2013-11-5) / 已阅19411次

      摘要: 香港特别行政区作为中国的一个地方建制,经过中央的授权可以参与部分国际条约。这一创新实践,为国际法的缔约权理论带来了新的思考。通过对香港特区参与国际条约情况的整理和分析,本文认为香港特区的有限缔约权有明确的国内法依据和国际法依据,而且其有限缔约权也得到了国际社会的普遍认可。承认香港的特殊国际法律地位将促进香港特区政府依据授权更好地参与国际经贸往来,签订和履行相关协议,并保障协议的条约效力。
    关键词: 国际条约 一国两制 缔约权限 国际法律地位



    香港特别行政区的创设并参与国际条约,为国际法当中参与国际条约的理论与实践问题带来了新思考。本文将从香港参与国际条约制度安排的视角,考察国际条约在香港特区的适用情况以及香港特区在条约下的角色。
      香港在回归以后适用的国际条约[1]主要包括两大类,分别为:(1)回归前已生效,自回归之日起继续适用或者开始适用于香港的国际条约;(2)回归后由中央政府或者香港特区政府缔结并适用于香港的国际条约。该两类条约涵盖了目前适用于香港的所有条约,其法律依据和法理基础有所不同。其中,第一大类的条约涉及香港回归前后条约适用的衔接制度安排。第二大类的条约则是香港回归后作为中国的一个特别行政区新缔结或新适用的国际条约。[2]

      一、香港回归后参与国际条约的法律实践

      香港回归后作为中国的一个特别行政区,新缔结或新适用了不少国际条约,包括多边条约和双边条约。这些条约分为三类:(1)中央授权香港特区自行缔结的国际条约;(2)中央缔结并决定延伸适用于香港特区的国际条约[3];(3)中央专门为香港缔结并仅适用于香港特区的国际条约。本文将区分多边条约和双边条约,分别予以统计。

      (一)回归以后新适用于香港的多边条约[4]

      回归前生效并于回归之日起继续适用或开始适用于香港的多边条约,在《中华人民共和国常驻联合国代表秦华孙大使就多边国际条约适用于香港特别行政区事项致联合国秘书长的照会》(以下简称《照会》(及其附件一、二中所列自1997年7月1日起适用于香港的多边国际条约清单中已详细列明,包括1997年7月1日前中国已参加和尚未参加的多边国际条约。

      本节对回归以后新适用于香港的多边条约进行统计,方法是把律政司列表中适用于香港的条约与《照会》中的条约清单进行比较,将后者所列条约从律政司列表中排除,余下即为所要统计的条约。

      经过统计,回归以后新适用于香港的多边条约共计47项。其中,有44项为中央政府缔结并决定延伸适用于香港的条约,有1项为中国政府专为香港缔结且仅适用于香港特区的条约(《设立国际油污损害赔偿基金国际公约》的1992年议定书),仅有2项为香港特区政府以“中国香港”的名义自行缔结的条约(《在可塑性炸药上作标记以供侦察的公约》、《成立世界贸易组织法咨询中心的协定》)。

      从统计数据可以反映出,香港在回归后根据中央授权曾以自身的名义签订多边条约,但是这类条约数量极其有限。回归后缔结并适用于香港的多边条约,多数仍然是由中央政府缔结并延伸适用于香港,而且这些条约不仅仅包括政治、外交类,还包括科技、民航、卫生、文化、娱乐、体育类等条约。其法律依据在于《基本法》第153条第1款,该款规定“中华人民共和国缔结的国际协议,中央人民政府可根据香港特别行政区的情况和需要,在征询香港特别行政区政府的意见后,决定是否适用于香港特别行政区”。该条款并没有对“国际协议”作出限制或者界定,推论而言,中央政府有权决定中国缔结的任一“国际协议”适用于香港特区,而且也有权决定专门为香港缔结“国际协议”并仅适用于香港特区,只不过该决定适用需要满足两个条件,即根据“情况和需要”以及“征询香港特别行政区政府的意见”。

      而香港在回归后自行缔结的《在可塑性炸药上作标记以供侦察的公约》、《成立世界贸易组织法咨询中心的协定》两项多边条约,其法律效力来源于中央授权。根据《基本法》第153条第2款第2句的规定,“中央人民政府根据需要授权或协助香港特别行政区政府作出适当安排,使其他有关国际协议适用于香港特别行政区。”香港特区根据中央的一般性或具体性授权,有权自行缔结多边国际协议。但需要明确的是,香港特区的这一有限缔约权限来源于中央的授权。

      而且,《基本法》第151条规定:“香港特别行政区可在经济、贸易、金融、航运、通讯、旅游、文化、体育等领域以‘中国香港’的名义,单独地同世界各国、各地区及有关国际组织保持和发展关系,签订和履行有关协议。”该条中“有关协议”的表述包含了多边条约和双边条约,并没有把香港与世界各国、各地区及有关组织所签订的协议限定为双边条约。进一步而言,尽管香港特区有权根据《基本法》第151条的授权,单独地同其它国家签订特定领域的条约,但这并没有排除中央政府缔结该特定领域的条约并决定适用于香港的权限。所以,香港特区在《基本法》第151条下的权限来源于中央的授权,且与中央政府的权力并存。

      此外,关于条约保留问题,中国政府根据《基本法》第153条第1款决定将中国缔结的条约适用于香港,一般是在缔结条约当时或者之后声明该条约适用于香港特区。如果中国政府对条约提出保留,在声明中一般会注明该保留对香港一并适用。例如中国政府在加入《维也纳条约法公约》时做出保留,并同时声明该保留适用于香港特区。但在少数情况下,经征询香港特区政府的意见,会决定将专门针对内地具体情况作出的保留或者不涉及外交、国防和国家安全的重大利益性质的保留不适用于香港特区。例如,中国政府决定在香港特区适用《国际卫星组织特权和豁免议定书》时,声明中国政府对该议定书第4条第4款做出的保留不适用于香港特区。中央政府对条约保留权的行使,正是对香港特区行使主权的一种表现。

      (二)回归以后新适用于香港的双边条约

      目前适用于香港的双边条约,包括两大类,即回归前缔结并在回归后继续适用的双边条约以及回归后新适用于香港的双边条约。其中,回归后新适用于香港的双边条约,在实践中也可以分为三类:(1)中央授权香港特区自行缔结的双边条约;(2)中央缔结并决定延伸适用于香港特区的双边条约;(3)中央专门为香港缔结并仅适用于香港特区的双边条约。

      回归前香港已经与不少国家、地区签订了民用航空运输、促进和保护投资、移交逃犯、刑事司法互助、避免双重征税等内容的双边协定。根据中英联合联络小组的谈判协商,香港在回归前以自己的名义签订的一系列双边协定在回归后继续有效。而英国与外国签订的或代表香港签订并延伸适用于香港的双边协议,在香港回归时均失去效力,不继续适用。而香港回归后,在双边协定的签署上更加活跃,其根据中央授权自行缔结的双边协定的数量和类别大幅增加,主要包括民用航空运输协定、促进和保护投资协定、刑事司法互助协定、移交逃犯协定、移交被判刑人士协定、避免双重征税协定等六大类。[5]需要说明的是,虽然名为“双边协定”,但是不影响其作为双边条约的性质{1}。

      此外,尚有与超过100个国家和地区签订的互免签证安排和协定,其中十项由香港特区政府签订。香港特区已经与欧洲共同体签订海关合作及相互行政协助的协定,还与以色列签订关于资讯科技及通讯合作事宜的协定。而在香港设立国际机构的协定是由中国政府与国际机构作为缔约方签订的,领事协定也是由中国政府与其他国家作为缔约方签订的,并非香港特区政府以自身的名义签订的双边条约。因而该两类协定不属于所统计的回归后香港自行缔结的双边条约。

      经过统计,截止到2012年1月1日,回归后香港根据中央授权自行缔结并生效的双边协定共计124项。各类双边协定的数量及所占百分比如下图所示。

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      香港特区自行缔结的双边协定类型        数量及所占百分比

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      民用航空运输协定                 40(32%)

      促进和保护投资协定                 7(6%)

      刑事司法互助协定                 22(18%)

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