[ 王冠华 ]——(2013-10-7) / 已阅34960次

被征收土地所在地的市、县人民政府应当在收到征收土地方案批准文件之日起10个工作日内进行征收土地公告，并由该市、县人民政府土地行政主管部门负责具体实施。征收土地公告应当包括下列内容：①征地批准机关、批准文号、批准时间和批准用途；②被征收土地的所有权人、位置、地类和面积；③征地补偿标准和农业人员安置途径；④办理征地补偿登记的期限、地点。

(2)征地补偿登记

被征地农村集体经济组织、农村村民或者其他权利人应当在征收土地公告规定的期限内持土地权属证书等到指定地点办理征地补偿登记手续。被征地农村集体经济组织、农村村民或者其他权利人未如期办理征地补偿登记手续的，其补偿内容以有关市、县土地行政主管部门的调查结果为准。

(3)征地补偿安置方案制订、公告、听取意见(听证)并修改

1)制订。市、县人民政府土地行政主管部门根据经批准的征收土地方案，会同有关部门以被征收土地的所有权人为单位在征收土地公告之日起45日内拟订征地补偿、安置方案。
2)公告。市、县人民政府土地行政主管部门在征收土地公告之日起45日内公告拟订的征地补偿、安置方案，征地补偿安置方案公告应当包括下列内容：①本集体经济组织被征收土地的位置、地类、面积，地上附着物和青苗的种类、数量，需要安置的农业人口的数量；②土地补偿费的标准、数额、支付对象和支付方式；③安置补助费的标准、数额、支付对象和支付方式；④地上附着物和青苗的补偿标准和支付方式；⑤农业人员的具体安置途径；⑥其他有关征地补偿、安置的具体措施。
3)听取意见(听证)并修改。拟订的征地补偿、安置方案公告后，市、县人民政府土地行政主管部门要听取被征用土地的农村集体经济组织和农民的意见。若被征地农村集体经济组织、农村村民或者其他权利人对征地补偿、安置方案有不同意见的或者要求举行听证会的，应当在征地补偿、安置方案公告之日起10个工作日内向该土地行政主管部门提出。市、县人民政府土地行政主管部门应当研究被征地农村集体经济组织、农村村民或者其他权利人对征地补偿、安置方案的不同意见。对当事人要求听证的，应当举行听证会。确需修改征地补偿、安置方案的，应当依照有关法律、法规和批准的征收土地方案进行修改。
另外，根据国土资发[2010]96号《国土资源部关于进一步做好征地管理工作的通知》第四条第(十一)项关于“简化征地批后实施程序”规定，“为缩短征地批后实施时间，征地报批前履行了告知、确认和听证程序并完成土地权属、地类、面积、地上附着物和青苗等确认以及补偿登记的，可在征地报批的同时拟订征地补偿安置方案。征地批准后，征收土地公告和征地补偿安置方案公告可同步进行。公告中群众再次提出意见的，要认真做好政策宣传解释和群众思想疏导工作，得到群众的理解和支持，不得强行征地。”这一点需要引起关注。

(4)征地补偿安置方案报批

市、县人民政府土地行政主管部门将拟订的征地补偿、安置方案或修改后的征地补偿、安置方案报市、县人民政府审批。报批时，应当附具被征地农村集体经济组织、农村村民或者其他权利人的意见及采纳情况，举行听证会的，还应当附具听证笔录。
关于报批时间问题，由于《征收土地公告办法》明确给予了被征地农村集体经济组织、农村村民或者其他权利人10个工作日的意见反馈或者听证要求的法定期限，即便在被征地农村集体经济组织、农村村民或者其他权利人针对拟订的征地补偿、安置方案不提出不同意见或者不提出听证要求的情形下，市、县人民政府土地行政主管部门也应该充分保证被征地农村集体经济组织、农村村民或者其他权利人的期限利益及相关权益。因此，启动报批程序的合理节点至少应确定在征地补偿、安置方案公告之日起10个工作日之后。

(5)征地补偿安置方案批准

即由市、县人民政府对征求意见后的征地补偿安置方案进行审批。

(6)补偿安置方案的具体实施

征地补偿安置方案经市、县人民政府批准后，由市、县人民政府土地行政主管部门组织实施。在组织实施中，下列问题需重点关注：
1)市、县人民政府土地行政主管部门将征地补偿、安置费用拨付给被征地农村集体经济组织后，有权要求该农村集体经济组织在一定时限内提供支付清单，并有权督促有关农村集体经济组织将征地补偿、安置费用收支状况向本集体经济组织成员予以公布，以便被征地农村集体经济组织、农村村民或者其他权利人查询和监督。
2)市、县人民政府土地行政主管部门应当受理对征收土地公告内容和征地补偿、安置方案公告内容的查询或者实施中问题的举报，接受社会监督。
3)对征地补偿安置标准有争议的，由市、县人民政府协调；协调不成的，应由上一级地方人民政府裁决。根据《实施条例》第二十五条第三款规定，征地补偿安置标准争议由批准征收土地的人民政府裁决，即一律由批准征收土地的省级人民政府或者国务院裁决。2010年11月30日修正的《征收土地公告办法》第十五条规定，“因未按照依法批准的征收土地方案和征地补偿、安置方案进行补偿、安置引发争议的，由市、县人民政府协调；协调不成的，由上一级地方人民政府裁决。”但该办法系国土资源部的行政规章，据此而改变《实施条例》规定的裁决权主体，法律依据明显不足。为解决裁决机关层次过高、提高裁决效率问题，2011年5月18日，国务院法制办公室作出国法[2011]35号《关于依法做好征地补偿安置争议行政复议工作的通知》（以下简称《通知》）规定，“被征地集体经济组织和农民对有关市、县人民政府批准的征地补偿、安置方案不服要求裁决的，应当依照行政复议法律、法规的规定向上一级地方人民法院政府提出申请。”也就是说，自《通知》下发之日起，被征地集体经济组织和农民对征地补偿安置方案不服要求裁决的，不再向批准征收土地的省级人民政府或者国务院申请裁决，而是向批准征地补偿、安置方案的市、县人民政府的上一级地方人民政府申请裁决。《通知》将原本由省级人民政府或者国务院行使的职权交由批准征地补偿、安置方案的市、县人民政府的上一级人民政府行使，实质是一种行政权力的下放。对这一权力下放行为，人民法院应当给予必要的尊重。
4)征用土地的各项费用应当自征地补偿、安置方案批准之日起3个月内全额支付。同时，要妥善解决被征地拆迁人的合理要求，同时要做到先安置后拆迁，坚决制止和纠正违法违规强制拆迁、暴力征地行为。
综上所述，对于“市、县人民政府和土地管理部门已经依照土地管理法和土地管理法实施条例规定的程序实施征地行为”这一项前提条件，强调征地拆迁行为应按照《土地管理法》以及《实施条例》规定的相关程序予以实施。《征收土地公告办法》第十四条规定，“未依法进行征收土地公告的，被征地农村集体经济组织、农村村民或者其他权利人有权依法要求公告，有权拒绝办理征地补偿登记手续。”“市、县人民政府土地行政主管部门未依法进行征地补偿、安置方案公告的，被征地农村集体经济组织、农村村民或者其他权利人有权依法要求公告，有权拒绝办理征地补偿、安置手续。”根据这一规定，在“未依法进行征收土地公告的”、“未依法进行征地补偿、安置方案公告的”情形下，征地拆迁程序瑕疵将直接导致征地拆迁不能。县级以上人民政府土地行政主管部门如果无视这一情形径行向被征地农村集体经济组织、农村村民或者其他权利人作出“责令交出土地”决定，就必然是违法的。更进一步言，既然未予以公告引致的“程序上的瑕疵”将侵犯被征地农村集体经济组织、农村村民或者其他权利人的知情权，导致“责令交出土地”决定违法，那么直接剥夺被征地拆迁人对于征地补偿安置方案的意见反馈权、听证权以及前述征地前关于征收土地方案的合理意见反馈权、听证权和财产确认权等实体上的权利，根据“举重以明轻”的原则，在该等情形下作出“责令交出土地”决定也必然是违法的。

(二)基于“被征地拆迁人”角度关于“责令交出土地”的要件

如前述，《实施条例》第四十五条从被征地拆迁人的角度确定了“责令交出土地”决定的要件，即“违反土地管理法律、法规规定，阻挠国家建设征收土地”且“拒不交出土地”这一前提条件；对于这一前提条件，《若干规定》第十四条第一款第(三)项将其具体化为“被征收土地所有权人、使用人已经依法得到安置补偿或者无正当理由拒绝接受安置补偿，且拒不交出土地，已经影响到征收工作的正常进行”。无疑该项前提条件突出强调了征地拆迁行为应具有实质合法性以及被征收土地所有权人、使用权人抗拒或不配合征收活动已经达到了相当的严重程度，才可以启动“责令交出土地”决定的程序。现予以具体分析：

1、县级以上人民政府土地行政主管部门必须依法对被征地拆迁人安置补偿

国土资发[2007]112号《国土资源部关于贯彻实施〈中华人民共和国物权法〉的通知》第二条第(二)项规定，“土地征收补偿制度，关系广大人民群众的切身利益，关系社会稳定，关系和谐社会建设。《物权法》依据宪法，按照党和国家关于征地补偿安置必须保证被征地农民原有生活水平不降低、长远生计有保障的原则，对土地征收补偿制度进行了完善：一是《物权法》明确土地征收必须以保护耕地为前提；二是《物权法》明确土地征收必须具备法定条件，即：必须是为了公共利益的需要，必须依照法定的权限和程序，必须依法给予征收补偿；三是《物权法》明确了土地征收的法定补偿范围，包括：土地补偿费、安置补助费、地上附着物补偿费和社会保障费用。”根据《土地管理法》、《实施条例》等法律法规规定和本条规定，县级以上人民政府土地行政主管部门对被征地拆迁人必须依法给予安置补偿，具体要求是：首先，征地目的必须是为了公共利益的需要；其次，安置补偿的程序必须合法，亦即必须满足前述基于“县级以上人民政府土地行政主管部门”角度述及的两项前提条件，避免程序违法或者存在程序瑕疵，并坚持先安置、后拆迁原则；最后，安置补偿标准的设定必须符合法律、法规的要求，房屋拆迁要坚持公平补偿原则，确保被征地拆迁人得到妥善安置和保障，确保被征地拆迁人居住条件有改善、生活水平不降低、长远生计有保障、发展权益不减少。
在此，需要对征地补偿安置标准的问题作进一步的探讨。根据国土资发[2010]96号《国土资源部关于进一步做好征地管理工作的通知》等行政规范性的规定，征地补偿安置要在《土地管理法》、《实施条例》等规定的原土地用途下的产值倍数法的基础上，推进征地补偿新标准实施，以保障被征地拆迁人生产生活、解决好被征地拆迁人居住的问题。
(1)各类建设征收农村集体土地都必须严格执行省、自治区、直辖市人民政府制定的征地统一年产值标准和区片综合地价。对于新上建设项目，在用地预审时要严格把关，确保项目按照公布实施的征地统一年产值标准和区片综合地价核算征地补偿费用，足额列入概算。建设用地位于同一年产值或区片综合地价区域的，征地补偿水平应基本保持一致，做到征地补偿同地同价。各地应建立征地补偿标准动态调整机制，根据经济发展水平、当地人均收入增长幅度等情况，每2至3年对征地补偿标准进行调整，逐步提高征地补偿水平。目前实施的征地补偿标准已超过规定年限的省份，应按此要求尽快调整修订。
(2)要将被征地农民纳入社会保障。本着“谁用地、谁承担”的原则，鼓励各地结合征地补偿安置积极拓展社保资金渠道。各地在用地审查报批中，要对被征地农民社保资金落实情况严格把关，不得以新农保代替被征地农民社会保障。
(3)对被征地拆迁人的房屋拆迁不再简单地按地上附着物补偿，要参照《国有土地上房屋征收与补偿条例》（以下简称《征补条例》）单例给予补偿，拆迁补偿既要考虑被拆迁的房屋，还要考虑被征收的宅基地。采取重分宅基地进行迁建安置的，房屋采取重置价补偿；对于不再分配宅基地的，则应当按照当地城镇居民的居住水平安置。

2、违反土地管理法律、法规规定，阻挠国家建设征收土地且拒不交出土地

对于本项前提条件的认定，关键在于被征收拆迁人是否实施了“违反土地管理法律、法规规定，阻挠国家建设征收土地的行为”以及“拒不交出土地”是否达到了严重程度。
对于阻挠行为的认定，根据《若干规定》第十四条第一款第(三)项规定，包括被征地拆迁人已经依法得到安置补偿且拒不交出土地的行为，以及被征地拆迁人无正当理由拒绝接受安置补偿且拒不交出土地的行为两种情形。对于后一种情形中的“正当理由”，主要是指被征地拆迁人不接受或难以接受补偿安置、拒绝交出土地具有合法、合理的理由，需要结合前文分析和“县级以上人民政府土地行政主管部门必须依法对被征地拆迁人安置补偿”进行综合考量，如前述市、县人民政府土地行政主管部门未依法进行征收土地公告，被征收拆迁人拒绝办理征地补偿登记手续进而拒绝交出土地；市、县人民政府土地行政主管部门未依法进行征地补偿、安置方案公告，被征收拆迁人拒绝办理征地补偿、安置手续进而拒绝交出土地；市、县人民政府土地行政主管部门直接剥夺被征收拆迁人意见反馈权、听证权、财产确认权等实体权利，被征收拆迁人拒绝接受安置补偿进而拒绝交出土地；被征收拆迁人对于征地安置补偿标准不服，依法提出异议，等等，即应视为“正当理由”。需要指出的是，由于《实施条例》第二十五条第三款规定“征地补偿、安置争议不影响征收土地方案的实施”，故在征收拆迁人仅对征地安置补偿标准不服，依法提出异议的情形下，以此为由拒绝交出土地，在现行土地法律法规体系下是不能得到支持的，但可通过司法阻却的方式以维护自身的合法权益。如果被征地拆迁人在未依法得到安置补偿或者基于前述“正当理由”拒绝接受安置补偿的情形下拒不交出土地，则不能将该等行为认定为被征地拆迁人实施“违反土地管理法律、法规规定，阻挠国家建设征收土地的行为”。
同时，就行为程度而言，“拒不交出土地”这一行为尚须以“情节严重”作为认定基础。何谓“情节严重”，应以“已经影响到征收工作的正常进行”为认定标准。当然，“已经影响到征收工作的正常进行”是一项主观标准，由市、县人民政府土地行政主管部门自由裁量决定；如果市、县人民政府土地行政主管部门已向人民法院申请强制执行，则以人民法院的司法审查判断标准予以认定。
综上分析，如果被征地拆迁人已经依法得到安置补偿，怠于或者拒绝交出土地，或者不具有上述“正当理由”，以各种行为方式包括但不限于已经依法得到安置补偿或者无正当理由拒绝接受安置补偿，公开抗拒交出土地，达到影响到征收工作的正常进行的程度时，市、县人民政府土地行政主管部门就可以作出“责令交出土地”决定并进而申请人民法院强制执行。

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