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  • 资本主义国家公务员制度探析

    [ 刘恒寿 ]——(2015-3-11) / 已阅8714次

    说明:本文于1989年公开发表,原标题为:西方发达资本主义国家文官制度探析。由于受条件的制约,不可避免的具有许多瑕疵。需要指出的是,有的杂志未经本人同意,转载了本文时,其编辑人员在文字、标点符号等方面所作的修改都是错误的。其他杂志转载时出现了同样的错误。这次发表,只是把标题改为:资本主义国家公务员制度探析;纠正了某些杂志转载时出现的错误;增加我国公务员法的相关内容,没有做其它修改。  
    目前,一些资本主义国家实行的公务员制度,(也称文官制度),是指国家对公职人员的考试、任用、考核、监督、升降、薪资、奖惩、退休、免职等人事管理制度。这种制度的建立,对于维护资本主义国家的统治,发挥了无可置疑的的积极作用,已被许多国家所采用。
      一、公务员制度的由来。公务员制度,作为一种上层建筑,是由资本主义国家的经济基础所决定的。早在十七世纪后期,英国资产阶级革命胜利后,随着社会形态的的根本性转化,国家统治的决策权也由国王转移到了议会。在这种崭新的社会制度下,各政党对于国家公务员的任用,竞争相当激烈。执政党利用国会绝对优势的条件,在国家公务员任免事项上任人唯亲的现象相当严重,妨碍了英国资本主义政治、经济、社会、文化的发展。为此,英国经过200多年的改革,到十九世纪后期才建立了比较稳定、公正、高效的公务员制度。美国的公务员制度也同样走过了曲折的道路。1829年,美国第七任总统杰克逊主张:“服官者属于选举的胜利者”。他认为,这样不仅符合民意,而且能够最大限度的发挥执政党的作用。但实践证明,其结果适得其反,弊端百出,主要表现:一是任用公务员不问学历、能力、年龄、经济状况等情形,有些公务员由于知识、品行、健康方面的不足,不能适应岗位工作的需求;二是公务员利用在政府的特殊地位,以权谋私现象严重;三是每经过一次总统选举,便发生一次风暴式的人事变化。由于新任公务员对工作不熟悉,行政管理效能低下,直接影响到美国的社会稳定和经济发展。为此,美国国会于1883年制定了公务员法,建立了脱离政党的联邦公务员制度,确立了考试选拔人才的“功绩制度”。
      英美公务员制度的经验教训,对西方资本主义国家公务员制度的形成、完善,起到了一定的促进作用。
      二、公务员等级。西方资本主义国家对公务员的称谓各不相同,英国叫“文职公务人员”,法国、联邦德国、日本叫“公务员”,美国叫“文官”或“职业文官”或“政府雇员”。尽管称谓不同,但都是根据录用时的知识水平、业务能力、任职性质和重要程度分为若干等级。
      英国的文职公务人员分“政务官”和“事务官”两大类。政务官负责政策的制定,这些人通常是执政党的领导人物,通过政党选举的成败而任免。事务官负责政策的执行,他们则是通过考试量才录用,不受政党选举的影响,职业比较稳定。事务官分为行政、执行、事务、勤杂四级。行政级是一些学识丰富、能力较强的高级行政管理人员,是政府制定政策的参谋助手。此类文职公务人员一般都是名牌大学毕业,并取得较高学位的优等生,是国家通过考试择优录用的高级人才。进入行政级之后,晋升较快,经过十二年左右的时间,有的就当上了国家副部长。执行级一般受过高等教育或者高级中等教育的优等生,他们不与大臣发生直接联系,担任承上启下的中级职务。事务级一般是具有高中以上文化程度,主要担任文书,助理、档案、会计等日常工作。勤杂级主要是一些担任辅助性事务工作的人员。
      美国的文官分为四大类,即:高级管理人员,专业技术人员,行政人员,职员和办公室工作人员。
      法国的公务员也分为四类:第一类是受过高等教育,担任领导职务或高级职务者;第二类是具有高等或者中等文化程度,属于一般政策执行者;第三类是具有中学文化程度,从事打字,速记,邮递等事务工作;第四类是受过初级文化教育的勤杂人员。
      联邦德国的公务员与日本相似,都是分为两大类:一类是特别职位公务员。如内阁总理、国务委员、部长等,是属于不适用联邦公务员法的高级官员;另一类是一般职务公务员,按照联邦公务员法进行选拔任免。
      三、西方公务员制度的几个主要特点。西方资本主义国家的公务员制度从19世纪50年代开始建立,至今已有200多年。经过长期历史性的改革,逐渐形成了对公务员的考试、录用、考核、奖惩、待遇、培训、晋升、调动、辞退、退休以及分类管理等一套比较完善的法律制度。其主要特点是:
      1、公务员是经过公开考试择优录用的、长期任职的政府文职公务人员,不与内阁共进退。公务员不包括政党官员、议会官员和法官、检察官,也不包括总统任命的内阁成员,更不包括军事人员。
      2、通过考试择优录用。英国枢密院在1870年就明令规定:“凡未经考试并持有文官事务委员会颁发的资格证书者一律不得从事任何行政官职”。二百多年来,英国一直沿用这一规定,对职业文官进行严格的录用考试。
      美国的文官制度受英国的影响,但又有自己的特点。强调“机会均等”,任何人都有在任何行业显示其才能的机会,政府的一切职位均向社会开放。美国的所谓“功绩制度”主要表现是:第一,录用各类文官的考试,没有学历、年龄的严格限制;第二,社会上各阶级和各阶层都有应考竞争的机会和权利;第三,考试的内容,仅限于职务上所需要的特殊专门知识。
      日本明治维新以后,先后颁发了《文官任用令》和《文官考试规则》等法律,规定“任用须经考试合格”。战后,通过法律程序制定相关法律,使日本公务员考试、择优录用制度得到了进一步的规范和完善。
      3、公务员的待遇。西方国家公务员的工资是根据其职务行为的复杂性、困难程度、责任大小、劳动强度、工作环境等因素确定的。公务员的工资分等级而定,除工资以外,还有奖金和各种津贴。低等公务员的工资一般相等或者略高于同等情形的私营企业职员;高级公务员的工资则低于同等情形的私营企业职员。工资虽低,但是工作有保障,其他待遇优厚,所以高级公务员职位仍然有相当的吸引力。西方国家公务员除享受法定节假日外,还可以根据服务年限享有带薪休假待遇。此外,还享有国家法律规定的由国家支付保险、医疗、退休等一些福利。由国家财政支付、并根据GDP增长比例为依据增加公务员退休金的国家并不少见。我国《公务员法》制定时充分吸收了大陆法系和英美法系的一些国家的做法,形成了现行公务员制度。《公务员法》第七十五条规定:公务员的工资水平应当与国民经济发展相协调、与社会进步相适应。第七十六条规定:公务员按照国家规定享受福利待遇。国家根据经济社会发展水平提高公务员的福利待遇。第七十七条规定:国家建立公务员保险制度,保障公务员在退休、患病、工伤、生育、失业等情况下获得帮助和补偿。第七十八条规定:任何机关不得违反国家规定自行更改公务员工资、福利、保险政策,擅自提高或者降低公务员的工资、福利、保险待遇。任何机关不得扣减或者拖欠公务员的工资。第七十九条规定:公务员工资、福利、保险、退休金以及录用、培训、奖励、辞退等所需经费,应当列入财政预算,予以保障。有人把《公务员法》确立的公务员退休制度与企业退休制度相比较称之为双轨制,但是我国公务员这种退休制度并非中国独有。
      四、对公务员的法律监督。为了防止国家公务员利用职务依权谋私,贪污受贿,西方各国不仅颁布了《公务员法》,对公务员的职权范围、工作程序、权利义务和工作效率等作出了明确规定,而且还建立了相应的行政诉讼制度,实行有效的监督。西方资本主义国家的行政诉讼制度主要有两种:一是分离制。即设立行政法院,专门负责承办行政诉讼案件;二是合并制。即行政案件与其他案件一样,均由普通法院审理。
      大陆法系国家一般都设立了行政法院处理行政案件。如法国是建立行政法院最早的国家,1799年拿破仑一世时,在中央设立了行政法院,依法对公务员进行监督。现在已形成了最高行政法院、各地行政裁判所或专门行政法庭组成的行政审判系统,最高行政法院既是法律和行政管理措施的咨询机关,又是行政诉讼案件的终审法院。联邦德国受法国的影响,于1906年1月21日颁布了《联邦行政法院法》,并规定了行政法院独立于司法系统,设柏林联邦最高行政法院、州高级行政法院、地方行政法院三级。各级行政法院都是相应国家行政机关的一部分,行政法官属于国家行政人员,由国家行政机关任免。但是,行政法院的地位高于一般行政部门,并有独立审判权。
      英美法系国家与法国等大陆法系国家不同,一般不设专门的行政法院,行政案件由普通法院管辖。但20世纪以后,这种情形有所改变。随着资本主义国家政治、经济和科学技术的发展,社会矛盾更加突出,在这种情况下,为了缓和社会矛盾,西方各国的行政裁判机构有了迅速的发展。如英国在1983年以前就建立了2000多个行政裁判所。美国目前已经建立了不少行政裁判机构,如国家劳工关系局等。这些行政裁判机构主要处理行政争议和纠纷。
      总之,资本主义国家的公务员制度,具有鲜明的社会形态特色。但是,他的一些先进的管理经验和方法,还是值得我们认真研究和借鉴的。
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