[ 冯兴吾 ]——(2003-12-28) / 已阅46431次

　　律师、公证员、基层法律服务工作者作为社会主义的法律工作人员，维护社会稳定、维护国家的长治久安是应尽的义务。律师事务所、公证处、基层法律服务所要把信访与法律服务的结合当作一件大事来抓，要站在讲政治、讲大局、讲宗旨、讲道德的高度，尽快把思想统一到“三个代表”上来，必须把“三个代表”重要思想落实好、实践好，把人民满意不满意作为检验信访与法律服务结合工作好坏的直接标准、最高标准。
　　2、加强和改善行政执法，依法行政。
　　从近几年的信访情况分析，反映基层党员干部问题最多的是作风不民主和不清正廉洁的问题。少数国家公务人员不能依法行政，甚至违法违纪，侵害群众利益；有的领导官僚主义、形式主义严重，群众观念淡薄，对群众的合理要求或者应该解决的问题，推诿扯皮、敷衍塞责，不能认真及时解决；有时甚至对上访群众打击报复，激起民愤，从而引起大规模群众上访。因此，广大党员干部要进一步树立公仆意识，关心群众疾苦，体察民情民意，提高依法行政的自觉性，从源头上预防和减少信访问题的发生，对已发生的信访问题要依法、依程序、依政策妥善处理；要通过推行政务、村务、厂务、校务和司法警务公开，推进基层民主政治建设，凡涉及群众利益的重大决策，出台前必须听取群众意见，增加行使权力的透明度。同时还要不断强化监督和管理，上级机关如发现下级机关不依法行政的，要及时予以制止，如因制止不力，造成严重后果的，上级机关要负领导责任。对于不能依法行政，并造成一定后果或影响的干部，要给予批评教育，严重的还应给予相应的党纪政纪处分。
　　3、要通过广泛宣传、普法教育，教育党员和人民群众遵纪守法，依法信访。
　　要充分运用广播、电视、报刊、网络媒体及各方面的宣传阵地，大力宣传国务院《信访条例》、《安徽省信访条例》等依法信访的知识。信访人既有检举、控告、申诉的权利，也有举证的义务，除非举证责任倒置。但反映问题要以事实为依据，检举、控告时线索应尽量具体，可能情况下应写明违法、违纪问题的时间、地点、参加人、事件起因等内容，以便于信访问题的调查核实。要把信访法制宣传与接访、回访工作有机结合起来，对违反程序的信访人，要从法律、政策的角度指明正确的途径和方式。要教育广大党员干部做依法信访的带头人，维护信访工作的正常秩序。对违反信访法规、严重扰乱信访秩序的行为，接访人员要耐心疏导，向信访人告知信访须知以及相关法律、法规、政策，教育信访者既要正确行使权利，又要履行必要的义务。
　　信访人的一切信访行为都要规范在国家法律允许的范围内，有理也要守法。《信访条例》第14条规定：“信访人应当遵守信访秩序，不得影响国家机关工作秩序，不得损害接待场所的公私财物，不得纠缠、侮辱、殴打、威胁接待人员，不得携带危险品、爆炸品以及管制器械进入接待场所”。同时，信访不得围堵、冲击国家机关，不得拦截公务车辆。有的信访问题有一定道理，但解决起来有一定的难度，或者必须履行法定的程序。因为对于已经生效的人民法院的判决，即使按审判监督程序处理，也还需要待人民法院的院长提交审判委员会处理，前提条件是发现该案在认定事实上或适用法律上确有错误。如韩某因土地纠纷一案，不服中级法院的二审判决，多次向省、市人大信访反映，提出超过信访部门职能的要求是否妥的。
　　信访责任单位要高度重视，认真疏导、教育、引导信访人按职权分工，依法有序到相关部门进行信访活动，还要教育引导信访人相信基层组织，按管辖权限进行信访活动，依法提出信访要求，不得以任何方式影响公共秩序和安全，不断提高信访人依法信访、依法维权的意识，提高参与管理社会事务的自觉性。如《信访条例》第41条规定：“信访人妨碍信访秩序的，信访工作机构可以给予批评教育，也可以建议其所在单位给予批评教育或者依法给予行政处分；违反治安管理的，由公安机关依照《中华人民共和国治安管理处罚条例》予以处罚；构成犯罪的，依法追究刑事责任。”本文不赞成有些地方信访部门采取息事宁人的片面安抚的做法，更不赞成以牺牲法律为代价的所谓息访。因为，在我们这样一个法治精神依然薄弱，人治传统依然强大的社会中，我们应该更多强调对司法救济本身的完善，而不应过分强化信访这种非司法救济的手段，从而避免“小闹小解决，大闹大解决”现象的发生。
　　4、通过制度化、法制化建设，规范信访行为，依法处理信访。
　　依法处理信访，是推进信访法制化建设的重中之重，是解决信访问题的重要途径。推进信访法制化进程，必须加强各级执法队伍建设，建立廉洁、勤政、务实、高效的执法队伍；建立科学完备的信访法制化监督机制。近年来，如宣城市委、市政府在由公证员等法律服务人员参与下实施了领导公开接待、信访公开答复等制度。表面看来，这些强调信访人权利的作法似乎弱化了办理机关的权威，束缚了政府的手脚，但是同时也是一种监督机制的信访，实际上是以信访人的知情权制约了有关单位或个人的不规范行为，从而形成信访人和信访责任主体的良性互动。
　　信访部门对群众的信访举报要及时受理；对群众反映的问题要及时办结；按期办结有困难的，要向信访人说明情况；办结后，要将处理结果及时答复信访人；如信访人对调查结果不满意，要耐心细致地做好解释、说服、教育工作，以理服人；对不属于受理范围的信访问题要按照“归口管理”的原则，及时转交有关部门处理，并告知信访人。要切实维护信访人的权益，严禁刁难、侮辱检举控告人。对于打击报复检举、控告人的行为，要坚持予以查处。
　　同时，挖掘现有的司法潜力，应当由法院受理的案件，法院必须受理，而且，结合司法体制改革，扩大法院受案范围，将一切行政行为纳入司法审查的范围。本文认为，应修改《中华人民共和国法院组织法》等法律规定人民法院无法定理由不得拒绝受理案件，否则，应当追究法官　乃至法院院长的责任；规定三审终审制，让司法有足够的权威，公民的救济渠道更为畅通。
　　5、信访和律师、公证、基层法律服务要依法结合。
　　律师、公证员、基层法律服务工作者只能在法律规定的范围内执业，信访与律师、公证、基层法律服务的结合只能在法律规定的范围内办理各项业务，而不能直接办理信访事项。如安徽省司法厅、省信访局根据安徽省委办公厅、省政府办公厅《关于进一步加强基层信访工作的意见》等有关文件规定，制定了《关于律师参与政府信访工作的通知》，初步规范了律师参与政府信访工作的有关事项。
　　同时，依法应由信访部门办理的非涉法信访事项，律师、公证员、乡镇法律服务工作者也不得介入。《信访条例》第8条第2款规定：“前款第㈡项，第㈢项信访事项，法律、行政法规对处理程序另有规定的，信访人应当依照有关法律、行政法规规定的程序提出，”应属于涉法案件，律师、公证员、基层法律服务工作者可以介入；信访工作人员没有移交的，值班的律师、公证员、乡镇法律服务工作者不得擅自接收办理。如遇有涉法信访案件，由信访工作人员填写“涉法信访案件移办单”，交给值班的律师、公证员或基层法律服务工作者办理。能即时办理的，如口头或书面解答法律咨询，代写法律文书应立即办理；诉讼、非诉讼法律事项由律师事务所指派律师或基层法律服务所指派基层法律服务工作者办理；公证事项则由公证处依据《中华人民共和国公证暂行条例》、《公证程序规则》等法律、法规的规定办理公证。
　　6、立规解决实际问题，依法规范信访与法律服务的结合。
　　信访与律师、公证、基层法律服务的结合既有必要性，又有可行性，但是目前却存在缺乏统一规范，因此，建议司法部与国家信访局出台《规范和完善信访与法律服务结合的若干规定》，对律师、公证员、基层法律服务工作者介入信访工作的程序、物质、人力、保障、职责等方面作出具体的规定，并在全国实施。同时，设立类似国外的督察专员制度，由中央在优秀的律师、公证员、基层法律服务工作者中选定，派往各地。对于控告监督类信访，可以帮助启动行政复议、司法救济等程序；对于举报类信访，可以转交中纪律、监察部等处理。督察专员本身没有裁决权，也不干预司法的独立，但是可以向党委、人大、政府等部门提出建议，要求修改相应的法律、法规以及政策等。
　　同时，要加快地方的信访与法律服务结合立法的步伐，为信访与法律服务结合的实施提供法律保障。要通过国家与地方立法，基本确立信访与法律服务结合在我国法律服务体系中的重要地位。如吉林省人民政府办公厅为了规范律师参与信访工作，维护信访人的合法权益，维护社会稳定，依据《中华人民共和国律师法》、《吉林省信访条例》于2002年3月22日发布了《吉林省律师参与信访规则（试行）》，明确了律师参与信访工作的职责范围、程序与方式、工作纪律、组织领导等内容，在我国尚属首例。
　　7、建立并不断完善中国特色的信访与法律服务结合的理论体系。
　　建立信访与法律服务结合相配套的科学理论体系，为信访与法律服务结合的建立和实施提供科学依据和理论指导。各级司法行政部门、信访部门以及有关科研院、校（所）要紧密联系信访与法律服务结合的实践，开展对信访与法律服务的理论研究；要探索方便信访人、简便易行的工作程序；逐步实行信访与法律服务结合过程中的统一格式文书；规范信访与法律服务结合的信息、统计和档案管理体系；要立足中国国情，积极开展区际、省际的交流与学习，借鉴国外、境外的科学理论，不断丰富和完善信访与法律服务结合的理论体系。


　　　　　　　　　　　安徽省宣城市公证处
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主要参考文献：
　　1、程辉：《对律师参与信访接待工作的几点看法》，《人民信访》　2003年第5期
　　2、许斌：《马鞍山市信访全力做好涉法信访工作》，《安徽信访》　2003年第8期
　　3、戴绍勤：《在全省信访电视电话会议上的讲话》，《安徽信访》　2003年第6期
　　4、沈宗灵：《法理学》，北京大学出版社，2003年第2版
　　5、郭国松：《审视信访》，《南方周末》，2003年11月12日A6法治版
冯兴吾　袁野　刘金海

　　信访是社会组织管理者与管理相对人之间的一种社会活动。信访作为一种社会活动，早在我国古代即已产生、存在并发展。但“信访”一词是经历了长期历史发展才被确定下来。1966年7月，中央办公厅“信访处”的成立，标志着“信访”一词首先在党内被正式使用。1995年10月28日，国务院发布了《信访条例》，该条例规定信访是指公民、法人和其他组织采用书信、电话、走访等形式，向各级人民政府、县级以上各级人民政府所属部门反映情况，提出意见、建议和要求，依法应当由有关行政部门处理的活动。因此，《信访条例》颁布和实施，标志着我国信访工作纳入了法制化轨道。同时，也使法律服务（律师、公证、基层法律服务）介入信访工作，为走信访与法律服务结合之路提供了法律依据。在此，本文拟就信访与法律服务结合试作初析，以求讨教。
　　一、信访与法律服务结合必要性
　　1、从信访工作的原则分析
　　信访工作是一项政治性、政策性、法律性很强的工作。《信访条例》的颁布，解决了处理信访问题中程序性问题和法律依据问题，但解决实质性的具体问题仍需要遵循信访工作的基本原则。信访工作的基本原则就是处理信访问题的基准，包括：⑴坚持按照有关法律、法规、政策规定的原则；⑵坚持实事求是，以事实为依据的原则；⑶坚持政策的原则性与灵活性相统一的原则；⑷坚持思想疏导与解决实际问题相结合的原则；⑸坚持分级负责、归口办理与就地解决问题的原则。由此可见，信访工作最重要的原则就是要按照党和政府制定的法律、政策来回答和解决信访人提出的问题。信访人在信访中陈述的信访问题，可能全部是事实，可能仅仅部分是事实、部分不是事实，可能是其主观捏造的事实以及想象、演绎的事实。因此，信访工作人员要想尽一切办法，调查、收集各种证据，然后根据审查后的事实，依照法律、法规、政策等有关规定处理。
　　《中华人民共和国律师法》第2条规定，律师“是依法取得律师执业证书，为社会提供法律服务的执业人员”。《中华人民共和国公证暂行条例》第3条规定：“公证处是国家公证机关，公证处应当通过公证活动，教育公民遵守法律，维护社会主义法制”。公证员依法证明法律行为，有法律意义的文书和事实的真实性、合法性以保护公共财产，保护公民身份上、财产上的权利和合法权益。《司法部乡镇法律服务业务工作细则》第2条规定：“乡镇法律服务所通过开展各项业务，维护当事人的合法权益，维护法律、法规的正确实施，保障和促进社会主义民主法制建设和经济建设”。因此，无论提供法律服务的律师事务所、公证处、基层法律服务所办理各项法律业务，都必须以事实为根据，以法律为准绳，恪守职业纪律和职业道德，不得超越职责权限。
　　通过信访与法律服务的结合，在分流信访、减轻信访部门工作压力的同时，还可以使信访人懂得运用法律手段来维护其合法权益，培植其法制意识，提高法律素质，有利于推进依法治国的进程。同时，随着我国社会发展和法制逐步健全，信访的各项管理工作都将被纳入法制的轨道，因而各种信访的处理原则，必将越来越紧密同法律手段，尤其是法律服务，有机地结合在一起，形成完整的、统一的、和谐的管理体制，共同维护国家的长治久安。
　　2、从信访工作的属性分析
　　《信访条例》作为国家的行政法规，它明确了信访工作的领导、领导机关的职责以及领导干部对信访工作应负的责任等。可以说，信访工作是各级行政机关和各级行政机关负责人的一项重要工作，而不仅是信访部门和信访部门干部的工作。《信访条例》第3条规定：“各级行政机关应当做好信访工作，认真处理来信、接待来访，倾听人民群众的意见、建议和要求，接受人民群众的监督，努力为人民服务”。各级人民政府、各级行政机关以及各级行政机关的负责人，通过政府法律顾问（律师、公证员、基层法律服务工作者）提供法律服务，依法行政，为今后做好信访工作创造了有利条件。
　　建设社会主义政治文明是新时期的一项重要任务，人民当家作主是社会主义民主政治的本质要求。信访工作是政府联系人民群众的桥梁和纽带，是维护和实现人民民主权利的重要途径，与政治文明息息相关，是社会主义政治建设的一个重要方面。同时，依法治国方略的实施，对提高全民的法律素质提出了新的更高的要求。信访与法律服务的结合，可以使信访人的法律知识不断丰富，法律素质不断提高，依法维权能力不断增强，从而促进信访的依法治理，形成良好的法治氛围。有利于调动群众行使民主权利、参与国家管理的积极性，有利于社会主义政治文明的健康发展。
　　3、从信访内容分析
　　信访内容是指信访人来信来访反映的信访事项。根据《信访条例》第8条规定：“信访人对下列事项，可以向有关行政机关提出：⑴对行政机关及其工作人员的批评、建议和要求；⑵检举、揭发行政机关工作人员的违法失职行为；⑶控告侵害自己合法权益的行为；⑷其他信访事项”。由此看来信访内容极为广泛，既不受时空限制，又不受地域限制。本文认为信访内容具体应包括以下几类：
　　⑴维权类。是指信访人要求各级行政机关或有关部门，帮助解决本地区、本部门或公民、法人等与其权益密切相关的问题。如劳动就业、环境保护、下岗安置、房地产纠纷等。
　　⑵监督类。是指信访人检举、揭发、控告某个组织或个人违法乱纪，渎职失职行为等信访事项。如检举徇私舞弊、贪污受贿、腐化堕落、损公肥私等。《中华人民共和国宪法》第2条第1款规定：“中华人民共和国的一切权力属于人民”。各级国家机关对人民负责，受人民监督，对于公民的申诉、控告或者检举，有关国家机关必须查清事实，负责处理。
　　⑶建议类。是指信访人对各级行政机关和本部门的各项工作提出建议，献计献策的各类信访事项。如对党政建设，文教卫体政策、国民经济发展等提出建议。同时，也应包括信访人对社会问题反映情况，提出批评、表扬或意见的信访事项。如对市政建设、交通状况、农民负担等问题提出批评等等。

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