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  • 发展和完善我国行政救济制度的思考

    [ 黄礼聪 ]——(2013-4-26) / 已阅5126次

    在现代国家管理中,行政管理的作用越来越重要。行政管理的手段也越来越多,几乎涉及社会生活的方方面面,行政纠纷也随之增多。与此相对应,行政救济就显得很重要,既防止行政权滥用,又保护了行政相对人的合法权益。我国已经颁布实施了行政复议法、行政诉讼法、国家赔偿法、信访条例等一系列行政救济的法律、法规,使宪法规定的公民基本权利在受到行政机关侵害时能够获得基本的救济。然而,由于我国现有行政救济制度还不够完善,行政相对人合法权益不能获得充分的保障,这和法制政府的构建不相适应。因此,我们要更新行政救济的观念、完善和健全行政救济的制度和机制。

      一、完善立法 扩大受案范围

      我国《行政诉讼法》对法院受案范围采取了列举的方式,其第11、12条分别列举了应当受理和不能受理的案件类型。这一规定较之以往制定的各个单行法,扩大了受案范围。但是,在实践中仍然存在很多案件进不了诉讼渠道,公民告状无门的现象。从解决社会纠纷的目的出发,原则上应当让所有的行政争议能够在法院得到最终解决。为了精确界定行政诉讼的范围,避免出现“挂一漏万”现象,在立法技术上,法院受案范围宜采用概括式规定;对于特殊行政行为法院不宜受理的,用列举的方式明确排除。

      扩展受案范围应当从以下几个方面考虑:第一,确立“司法最终救济”原则。第二,将抽象行政行为纳入行政诉讼的受案范围。第三,将内部行政行为纳入行政复议和行政诉讼的受案范围。

      二、规范程序 确保救济公平

      建设社会主义和谐社会目标的提出,对行政救济程序的公正性提出了更高的要求。我国现行法律中的有关行政救济程序缺乏公正性和公开性。例如,我国行政复议法第22条规定:“行政复议原则上采取书面审查的办法,但是申请人提出要求行政复议机关负责法制工作的机构认为有必要时,可以向有关组织和人员调查情况,听取申请人、被申请人和第三人的意见。”目前这种行政复议以书面审查为原则的方式,虽然方便快捷,但是难以确保裁判的公正性。

      在行政复议程序方面,我国行政复议法的规定与其他发达国家相比尚有差距。建议对行政复议程序进行改革:第一,改变书面审理方式为当事人双方共同参与审理方式。第二,引入听证程序,使当事人对整个行政复议活动进行监督。第三,建立回避制度。明确规定复议人员自行回避和相对人申请回避两种回避的情形。第四,规定律师代理和诉权告知制度。

      三、健全体制 保障救济独立

      行政救济机关的独立性是实现公正裁判和救济的必要条件及重要保障。我国从20世纪80年代中期开始在各级法院设立了行政审判庭,同时在行政机关内部设立了行政复议机构。从行政诉讼救济上看,法院法官在实践中不独立,影响了独立裁判和公正执法。从行政复议救济上看,行政复议机构和人员也缺乏独立性。我国的行政复议机构主要有所属本级人民政府、上一级主管部门、上一级人民政府和原作出行政行为的机关四种类型。

      行政救济机构缺乏独立性,完善救济体制,保障行政救济机构的独立性,可以从以下方面进行考虑:

      第一,从制度上保证审判机关和检察机关依法独立公正地行使审判权和检察权。第二,强化行政复议机构和人员的独立地位。

      四、明确标准 加大补偿力度

      从行政复议救济上看,我国行政复议法第3条第3项规定,行政复议机构“审查申请行政复议的具体行政行为是否合法与适当,拟定行政复议决定”。可见,我国行政复议的审查标准是对行政行为进行合法与合理性审查。从我国行政诉讼法第5条规定:“人民法院审理行政案件,对具体行政行为是否合法进行审查”上看,行政诉讼中排除了对行政行为的合理性审查。

      行政主体实施行政行为应符合行政合法性原则和行政合理性原则。我国目前行政复议的审查标准是对行政行为“合法与合理性”审查,但在现行行政诉讼中则排除了对行政行为的合理性审查。在行政复议或是行政诉讼中都应确立行政合法与合理的全面审查标准,真正做到程序上合法,事实上客观公正。

      行政救济制度的完善离不开国家赔偿及国家补偿制度的完善。我国不能仅仅停留在由于行政违法行为引起的国家赔偿层面上的研究,还应更深入地对来自政府合法行为给相对人造成损害指国家赔偿制度的研究。

      五、拓宽渠道 发挥救济功效

      我国目前的行政救济渠道比较单一,主要集中在行政复议和行政诉讼两种方式上,不利于行政救济功能的发挥,不利于行政相对人。我国行政诉讼法第37条规定:“对属于人民法院受案范围的行政案件,公民、法人或其他组织可以先向上一级行政机关或者法律法规规定的行政机关申请复议,对复议不服的,再向人民法院提起诉讼;也可以直接向人民法院提起诉讼。法律法规规定应当先向行政机关申请复议,对复议不服的再向法院提起诉讼的,依照法律法规的规定。”这是我国有关行政复议与行政诉讼程序衔接关系最直接的法律规定。

      从实证角度来看,这一制度设计本身存在着严重的缺陷,行政救济必须拓宽渠道。第一,建立行政诉讼有限调解制度。《中华人民共和国行政诉讼法》第7条规定:“当事人在行政诉讼中的法律地位平等”,它构成了建立行政诉讼有限调解制度的法理基础。第二,借鉴国外行政救济制度,设立行政裁判所。从性质和程序上看,行政裁判机构独立于行政机关,裁判所独立办案,不受行政机关及其官员干预,裁判所审理案件基本适应司法程序。当事人对行政裁判所的裁决不服,除非法律规定相应裁决为终局裁决,可以允许上诉。

      有权利必有救济。随着行政自由裁量权的扩张,完善行政救济制度是尊重和保障人权的体现,也是构建法治政府的具体措施。行政救济是法律救济的一种,是指国家机关通过解决行政复议、制止和矫正违法或不当的行政侵权行为,从而使行政相对人合法权益获得救济的法律制度。

      (作者单位:江西省峡江县人民法院)
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