[ 常安 ]——(2013-4-22) / 已阅20697次

在激变的宪政变迁年代，宪政话语的背后，往往是纷繁复杂的政治利益之争和政治局势的朝夕瞬变。以清末地方自治为例，虽然朝野上下皆倡言自治，视地方自治为仿行宪政之根基；但对于中央政府而言，考虑的是积聚民力、发展实业、奠定国基，同时既然是自治，兴办地方自治所需要的庞大经费由地方负担也师出有名，毕竟，此时由于一系列的赔款、还贷、练兵，中央财政早已窘迫不堪；而且，还可以通过设立自治机关来达到分化督抚与士绅的目的。[47]对于地方督抚而言，兴办地方自治，固然有采取现代的民政、卫生管理手段改变其时落后的地方治理格局的考量，或者说是对于其时国家治理陷入困境之中的一种地方先行的试验变革的探索努力，如袁世凯和端方等人在天津、湖北等地所做的地方自治探索；但如果将其置放在晚清以来中央地方关系乱象的政治语境之下，籍自治之名而将一系列本应由国家行使的权力如人事任命权、军事权、财政权但此时实际上归于地方督抚掌握的权力合法化、进而对抗清末新政中中央政府试图将军权、财权收回的政治考虑恐怕也是当时督抚们对于地方自治双手赞成的原因所在。至于士绅，虽然中国历史上有“皇权与绅权共治”的说法，但毕竟是一种非正式权力，兴办地方自治，无疑可以使其在地方权力体系中的话语权得到显著加强；毕竟，相比于地方督抚而言，他们显然对于地方自治的相关学理内涵、制度设计更为熟悉。因此，晚清朝野高倡的地方自治宪政话语，背后却是中央地方关系乱局、地方督抚离心离德、士绅政治欲望膨胀的现实场景，而在中央政府、地方督抚、地方士绅的权力博弈中，由于中央政府权威沦落、政治措施失当（如皇族内阁），最后演变的结果是地方督抚、士绅携手以地方自治这一西方宪政学理之最高合法性来对抗中央的集权化努力。武昌首义之所以迅速波及全国，这种地方督抚、士绅的地方离心力恐怕也是原因之一。

同时，就近代中国宪政变迁而言，虽然寻求富强往往被视为“宪政工具主义”，但这在当时确实迫不得已的选择。近代中国的地方自治宪政实践，尤其是民国初期的“省宪”和“联省自治”风潮，其初衷是在军阀混战、国家实质统一暂时无望的情况下地方先行宪政、然后各省联合，最后实现国家统一与宪政大行的双赢；当时倡言省宪的几个省份，和当时民不聊生的大格局相比还多少有相对安宁的一面，如陈炯明治下的广东，提倡兴办实业、发展教育，其地方治理在民国初期相对算颇有成效的。[48]但就整体而言，良好的地方治理绩效、地方公民权利的真正彰显，必须建立在一个具有强有力的中央政府基础之上，毕竟，“如果没有统一的民族国家、统一的政治架构和统一的法律,不打破传统经济的封闭性,就不可能实现现代的经济变革,就无法发展现代的工业和商业,无法建立统一的军队和现代官僚体制乃至现代国家”。[49]所以，当时“省宪”的倡导者，尽管其并无分裂国家的想法，但客观上却造成了割据之实，而与其时建立统一的现代民族国家这一近代中国核心命题相悖。实际上，即使是一直被拿来和中国清末立宪相比的日本明治维新，其地方自治之兴办，也是在日本成功的克服幕藩时代的封建割据、建立了中央集权的现代国家之后。[50]可以说，清末地方自治的兴办，尽管其宪政学理与过程设计多舶来自日本，但之所以与日本地方自治出现了迥然不同的命运，恐怕并不在于学界以往所谓的封建力量过于强大，而恰恰在于当时的统治力量实在不够强大，也即是说，清末民初地方自治失败的原因，恐怕也不在于其兴办主体之官治色彩的强弱，而在于当时中国地方割据的现实很难称的上一个真正有效治理的统一国家。

而且，虽然地方自治按照当时的通俗理解是地方人办地方事，但这里的地方人更多的实际上指的确实地方士绅或者把持地方政权的军阀，和当地普通民众无干。作为当时地方自治核心领导力量的军绅群体，并未做到发动群众、伸张民权。相反，由于兴办地方自治事务需要大量的资金进而带来一系列新的苛捐杂税和通货膨胀，以至于本意为优化地方治理的地方自治反倒引发了民众大量的不满和抱怨、乃至暴动抵制。[51]清末民初频繁的民变一方面和当时的天灾有关，另外一方面也和民众对于地方自治的不了解以及地方自治本身所带来的更多税负有关。[52]所以，清末民初地方自治的难以真正实行，和其本身很大程度上是一种精英的政治游戏也不无关系，虽然从清末到民国的宪政先哲们也多多少少认识到了唤醒民众对于寻求富强、实现宪政的重要意义，但由于其自身的阶层意识和政治运作模式所限，显然并未真正做到这一点，这也直接导致地方自治实际上对于广大内陆农村并无实质性的影响，而农民，恰恰占据了中国人口的绝大多数。

另外，虽然清末民初的地方自治无论是相关宪政学说、制度设计一向被认为是舶来品，学界对于清末民初地方自治思想的讨论也常可以作为中国传统地方自治思想、近代地方自治思想、地方自治法治思想之类的区分；但现实的宪政变迁不可能完全遵循为了研究便利的逻辑归类，更不可能与特定的历史空间割裂开来。从某种意义上讲，在近代中国这样一个特定的历史空间下，中西、古今，往往是彼此交织的；尤其是具体到地方自治这一宪政实践上，中国传统的乡里制度、地方认同情节，包括黄宗羲、顾炎武等人对于地方治理的理解，都不可能不对近代中国宪政们思考地方自治的制度设计产生影响。[53]特定的宪政变迁往往体现为激烈动荡的变化，但其实早在质变之前，历史就一直是潜滋暗生的，清末民初的地方自治，显然不是一个突发的宪政事件，而是和清代中期以后绿营废弛、地方治理松懈、国家财政困难进而导致地方绅士话语权扩大的大背景有关，[54]如当时的民团兴办所依赖的家族网络，以及太平天国后地方权力体系中以家族、学缘为基础的政、学、商合体，清末地方自治兴办中地方督抚之所以和士绅形成合流对抗中央，显然也不是一时的利益结合，而是基于此前日积月累的权力网络。

所以，清末民初的地方自治很大程度上远远超出了相关宪政文本呈现的样态，或者朝野同倡地方自治宪政话语的和谐表面，而是表现出非常复杂的面向，这自是由于当时复杂的政治、历史情势使然。本文对于清末民初地方自治背后的国家建构意蕴的挖掘，以及对于其时地方主义与国家建构的内在悖论、地方自治之军绅体制的政治实质等命题的分析，仅是从国家建构的视野出发，对于这一“失败的遗产”之宪政悖论所做的尝试性解读，也仅是以一种整体性分析的方式，来呈现清末民初地方自治和当时特定政治、历史情势之复杂关联的一个侧面。




注释:
[1]可参见汪太贤：《从治民到民治：清末地方自治思潮的萌生与变迁》，法律出版社2009年版。另外其弟子陈建平、林孝文分别以湖南省宪、浙江省宪为主题有专著问世，见陈建平：《湖南省宪研究》，林孝文《浙江省宪研究》，法律出版社2009年版。
[2]朱国斌：《近代中国地方自治重述与检讨》，载于张庆福主编：《宪政论丛》第2卷，第331页到底417页，法律出版社1999年版。
[3]可分别参见马小泉：《国家与社会：清末地方自治与宪政改革》，河南大学出版社1999年版；章开沅：《开拓者的足迹----张謇传稿》，中华书局1986年版；朱英：《辛亥革命时期新式商人社团研究》，中国人民大学出版社，1991年版。另外，史学界关于清末民初地方咨议局、议会运作的研究也颇为丰硕。
[4] 如王彭槐：《清末江苏地方自治风潮》，张玉法：《清末民初的山东地方自治》，均载于台湾《近代史研究所集刊》第6期；王萍：《广东省的地方自治——民国二十年代》，台湾《近代史研究所集刊》第7期等。
[5]张鸣：《失败的自治与必须正视的难题》，载于《读书》2007年第11期第55-56页。
[6] （美）福山：《国家构建：二十一世纪的国家治理与世界秩序》序，中国社会科学出版社，2007年版。
[7] 《清末筹备立宪档案史料》第25-33页，中华书局, 1979年版。
[8]翁贺凯：《民族主义、民族建国与中国近代史研究》，载郑大华、邹小站主编《中国近代史上的民族主义》，第38页，中国社会科学文献出版社,2007年版。
[9] 《清末筹备立宪档案史料》第11页，中华书局, 1979年版。
[10] 《清末筹备立宪档案史料》第116页，中华书局, 1979年版。
[11] 《清末筹备立宪档案史料》第127页，中华书局, 1979年版。
[12] 参见梁启超:《商会议》，载《清议报》第10册，1898年4月1日.
[13]参见汪太贤：《从治民到民治：清末地方自治思潮的萌生与变迁》一书第四章“地方自治思潮的泛起”中的详细梳理，法律出版社2009年版。
[14] 《‘列强在支那之铁道政策’译后》，载《游学译编》第5期，1903年3月13日。
[15] 《地方自治政论》，载《时报》1904年9月12日。
[16] 〔英〕安东尼•吉登斯：《民族-国家与暴力》，第186-187页，.胡宗泽、赵力涛译，三联书店1998年版。
[17]见汪晖：《现代中国思想的兴起》第94页，三联书店2008年第2版。关于清末立宪作为一种宪政改革所具有的从王朝到民族国家转变之“建国”意蕴，也可参见笔者拙文《从王朝到民族国家：清末立宪再审视》，载强世功主编：《政治与法律评论》创刊号，北京大学出版社2010年版。
[18]张楠、王忍之：《辛亥革命前十年时论选集（第一卷）》第269页，三联书店1960年版。
[19]一战后，美、德等发达国家采取联邦制外，苏俄、南非等一些新兴国家也采取联邦制，一时联邦制有成为世界大潮之势。
[20]其中《民国统一问题》（篇一），刊于《太平洋杂志》第1卷第8期，1917年，《民国统一问题》（篇二）刊于《太平洋杂志》第1卷第9期，1917年，《民国统一问题》（篇三）刊于《太平洋杂志》第3卷第7期，1922年。
[21]参见李剑农：《民国统一问题》（篇三），刊于《太平洋杂志》第3卷第7期，1922年。
[22]张楠、王忍之：《辛亥革命前十年时论选集（第一卷）》第309页，三联书店1960年版。
[23] 如章太炎、陶成章与孙中山、胡汉民的争执，就和省籍意识冲突有关，由于彼此省籍意识的过于强烈，以至于章太炎、陶成章在同盟会成立初期就两次发动“倒孙”风潮。
[24]实际上，国民党之所以无法形成一个真正统一的政治力量，和其内部自身由于省籍、利益等因素导致的派系冲突不无关系。
[25] 胡春惠：《民初的地方主义与联省自治》第4页，中国社会科学出版社2001年版。
[26]如庚子年间清朝以国家的名义对列强宣战，但刘坤一、张之洞、袁世凯等地方督抚却公然提倡“东南互保”，与列强自行达成和议。
[27] 如康有为就有感于清末省籍意识强烈、各省督抚权力过大而提出“废省论”，见《康有为全集》第9卷，第358-361页。
[28] 诚如胡春惠所指出的，“清末所兴起的地方自治呼声，本来只是在专制政体下争取民权的一种缓和运动，但后来成立的各省咨议局，却成为对抗清廷中央集权的合法化堡垒”，见《民初的地方主义与联省自治》第26页，中国社会科学出版社2001年版。
[29]李剑农：《中国近百年政治史》，第485页，复旦大学出版社2002年版。
[30]陈志让：《军绅政权：近代中国的军阀时期.》，第138-139页，广西师范大学出版社，2008年版。
[31]苏力：《当代中国的中央与地方分权：重读毛泽东《论十大关系》第5节》，载于《中国社会科学》2004年第2期第44页。
[32]《清末筹备立宪档案史料》第672页，中华书局1979年版。
[33]参见刘伟《晚清督抚政治——中央与地方关系研究》一书对于幕府与督抚政治关系中的细致分析。
[34]李剑农：《中国近百年政治史》，第106页，复旦大学出版社2002年版。
[35] 本为魏斐德介绍清朝开国的书名，此处用以形容建立现代国家之伟业，见其著《洪业：清朝开国史》，江苏人民出版社1992年版。

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