[ 杨凯 ]——(2013-4-12) / 已阅11720次

　　诉讼制度的终极价值目的是为了通过正当的诉讼程序来实现司法的实体公正，息讼罢争，实现实质意义上的公平正义。这种公平正义“是一种蕴含公平、公正、公道、自由、平等、权利的价值内涵的价值体系，是行政法基本原则追求的最高目标。”③就现实情况而言，行政机关本来就是以维护社会公共利益为目标的，但是当政府行政机关的制度设计缺位时，立法和司法在技术上也可能会有自身技术设计的尴尬困境，虽然要对其中一些陷于困境的价值性问题做出判断比较困难，但如果因为困境而将所遇到的问题都推向政治、经济等其他社会方法解决，则会导致社会公众更多地采取诉诸法律之外的方式来解决对公益的诉求，这也是许多法院行政诉讼案件涉诉信访上访长期总量居高不下的原因之一。从法社会学视角来审视，确立行政公益诉讼制度应对社会矛盾纠纷的价值理念，需要由司法制度来予以填补，而行政公益诉讼制度则是一种最直接的填补方式。行政公益诉讼制度对于妥善化解当前纷繁复杂的各类社会矛盾，用和平方式解决各种社会问题，完全具有正当性和合理性的法理基础，制度建构归根结底还是为了解决社会矛盾和利益冲突，面对日益增加的涉及社会公益的纠纷，通过行政公益诉讼的纠纷解决方式使处于冲突状态的社会公益纷争得到妥善化解，实现行政法基本原则追求的最高目标。

　　司法能动性已经成为现代行政公益诉讼制度建构的重要价值理念。建构现代行政公益诉讼制度的条件在于，涉及社会公益的诉求能够被人民法院受理、审理、裁判并影响现实的社会生活。行政公益诉讼制度的形成主要依赖以下四个条件：一是公民、学者、律师、公益组织和社团参与的积极性；二是社会公众维权的自觉性；三是公益诉求主题的社会性；四是人民法院和法官司法的能动性。我们不仅需要更多为权利而斗争的马长松出现，才能推进和繁荣行政公益诉讼，而且，我们需要更多的行政法官在审判中能动司法，娴熟运用法律方法和司法技能实现公益诉求目的，才能更好地构建行政公益诉讼制度。行政法官对社会公益事业的贡献，在于能动运用行政审判权来开启行政公益诉讼之门，通过审判权的能动运行履行法官的社会责任。

　　(二)化解社会矛盾与管理创新的价值理念

　　本文将行政公益诉讼制度建构置于当下中国社会转型的背景中来考量，正是基于中国社会转型宏观背景下特殊社会现实需求意义上的考虑。中国社会转型将是一个较为长期的变迁过程，在这个嬗变过程中，必然会引发大量的社会矛盾和利益冲突，近几年来，各地接连发生的诸如“贵州瓮安”、“湖北石首”等群体性事件就是例证。从经济社会发展、社会结构变动和社会公众需求变化等的视角来看，全国各地近期一系列连续发生的在社会上造成较大影响的重大群体性案件和事件就是当今中国社会建设和社会管理的深层次问题的暴露和显现。④引发这些群体性重大案件和事件的主要原因之一，就包括了因为行政公益诉讼制度的缺失而对社会公众日益增强的公益诉求缺乏有效的协商沟通渠道和应对处理措施。随着中国现代社会的转型与发展，政府和行政机关的行政管理职权不断拓展和扩充，“其行政行为所产生的影响已经不再限于所针对的特定行政相对人，很多时候已经超越了特定行政相对人而直接涉及公共利益。”⑤从法理学和行政诉讼法学的理论来审视，建构行政公益诉讼制度的价值理念需要确立妥善化解社会矛盾和社会管理创新的价值理念。正如三起典型案例得出的法理思考和启示，当前行政审判实践中的社会公益诉求凸显较为普遍，这就是中国转型社会时期对行政公益诉讼制度建构的现实需求。公益诉讼关注的是主流社会意识没有关注到而又现实存在的各种社会矛盾和利益纷争，有利于及时发现和妥善化解可能被主流社会意识忽略的利益诉求所引发的社会矛盾。行政公益诉讼是在社会公益矛盾缺乏有效的救济渠道的前提下产生的，由于当下中国社会纠纷解决机制缺乏必要的公益表达途径，所以，行政公益诉讼制度的建构对当前妥善化解社会矛盾的社会治理职能而言就显得十分重要。

　　通过分析典型案例引发的相关法律问题可以发现，中国社会转型时期司法参与社会公共管理在现代社会治理中已经变得至关重要。案例中原告马长松及40名渔场职工因环境污染受到损失的私益在行政诉讼中因行政协调和解得到妥善解决，实际上就是运用司法手段化解社会矛盾的一种方法。当前，无法通过行政公益诉讼的救济途径得到公益救济是转型时期政府公共管理模式存在的现实问题，行政公益诉讼是社会公众参与行政管理和公共事务管理的一种社会治理方式，并有可能发展成为将来政治体制改革中社会公共事务管理的一种主要模式。现代行政公益诉讼制度的产生绝非偶然，它是当代法治思想推进社会治理方法变革和促进社会发展进步的必然产物。从法政治学和法社会学的理论来审视建构行政公益诉讼制度的价值理念，还需要确立创新社会管理和服务社会发展的价值理念。任何时期、任何社会的司法诉讼制度设置都与社会的发展进步是相一致的，初期为了节约有限的诉讼资源防止滥诉，行政诉讼法在立法时一般都会考虑对行政诉讼原告主体资格做出较为严格的限制，即规定只有是在法律上有直接利害关系的主体才有原告主体资格。然而，随着时代变迁和社会发展进步，对社会整体利益和个人利益的侵害也有来自对公益侵害的原因，因此，社会公益诉求越来越凸显。不仅有私益隐含公益的诉求、私益与公益交织的诉求，而且也有纯粹公益诉求。本文典型案例中龙阳湖周边地区所有社会公众在无意中得到了行政公益诉讼的司法救济，成为行政公益诉讼的受益者而享受了法律的公正和司法的温暖，这实际上就是行政法官通过能动运用行政审判权参与社会管理创新的法律效果与社会效果统一的最佳例证。

　　(三)利益平衡与审判职能延伸的价值理念

　　在当今世界法治发达国家，“行政法和司法审查的主要功能也已以侧重保护私人权利，转向促进行政良好运作、在法治之下为公民个人和社会谋求更大福祉。”⑥在中国社会转型时期，行政诉讼的目的和价值理念同样也在悄然开始发生变化，由过去只对具体行政行为的合法性进行司法审查，转变为在对具体行政行为进行合法性审查的同时，促进社会管理创新和发展，促进社会和谐。从三起典型案例的审理结果来分析，最终的处理结果显示被诉政府及行政机关的重视配合支持是行政公益诉求能够以和解解决的决定性因素，鉴于我国现行的社会治理制度建构主要还是以行政权力为主的社会治理模式，政府和行政机关还是社会治理的决策者和主导者，所以，选择行政公益诉讼制度建构的路径才能真正解决社会公益诉求。

　　审判既是一种法官创造性地适用法律的活动，“也是一种寻求公平的精神和实践活动，在某种意义上讲就是必须要权衡各种价值。所以，在现代行政审判中，将价值判断、利益衡量作为一种重要的裁判方式。”⑦从法律适用和利益衡量的角度来思考行政公益诉讼制度建构的价值理念，需要确立私益与公共利益平衡的价值理念，⑧其法理基础是基于社会公益司法保护的需要。对权利之诉涉及的各种利益进行衡量是法官裁判案件的前提和基础，在当前涉及社会公益的行政诉讼案件大量凸显面前，行政案件主要是私益目的，按照传统的法律权利观比较容易识别私益与公益的区别。而随着社会公益在行政私益诉讼中的隐含出现，行政法官往往还没有形成将社会公益诉求放到现行法律体制框架内一并审理的理念和意识，但是，司法实践的现实需要又要求行政法官运用司法手段解决这些私益中所隐含的社会公益诉求。针对当今社会行政权作为社会公权力呈现出的无限扩张的发展态势，只有发挥社会的私力作用和司法审查的救济方式才能制衡这种无限扩张的行政公权力，从而达到一种权利和权力的平衡状态。

　　随着社会公益诉求的日益凸显，行政法官如果还是依据过去旧的行政诉讼之诉的利益观，很难在司法审查中对私益中隐含的社会公益进行法律识别和价值判断。当前，在我国行政公益诉讼仍然处于司法实践和理论研究探索的进程之中，这就更加需要行政法官在实践之中准确识别判断其中隐含的社会公益诉求，并运用法律方法、司法智慧和审判经验进行释明和处理。在我国现行行政诉讼制度中，公益诉求往往与公民、法人与其他组织的私益无法分开，也就是没有绝对意义的行政公益诉讼，私益行政诉讼与社会公益诉求并不是泾渭分明地分开，且大多数而是紧密联系在一起的，现行行政诉讼制度实际上也具备一定的维护公共利益的价值功能，公益诉讼与私益诉讼在某种意义上是相通的。因此，正如本文所举的典型案例一样，行政公益诉讼完全可以通过私益诉讼来启动。

　　行政公益诉讼制度建构实际上也是推进行政审判工作“为大局服务，为人民司法”司法理念重要的司法实践路径。当前，人民法院在审判工作中积极开展“隐患大排查，难题大调研，纠纷大调解，”就是服务大局价值理念在审判工作中的运用，行政法官只有在法律识别中找到法理、事理和情理的最佳交汇点，才能更好地为大局服务，为促进社会管理创新服务。寻找公共利益与私益之间在现实的社会权力结构安排之中的利益平衡点，是本文典型案例涉及社会公益诉求能够得到妥善化解的前提和基础。在这三起典型案例中，合议庭就是通过合理调配运用行政资源，充分运用协调和解和司法建议的能动方式才使案件最终得到妥善解决。

　　凡是涉及社会公益的行政诉讼案件，一般都会引起新闻传媒的关注，特别是在当今网络舆情大肆彰显能量的时代，媒体对行政公益诉讼有较大的影响作用。这三起典型案例中也有新闻媒体的促进作用，主流媒体对行政诉讼案件二审庭审的采访报道，将私益诉讼中的社会公益放大到一个恰到好处的程度，使得公益诉求在行政审判过程中得到社会各界的广泛关注。但是，媒体和网络对涉及公益行政诉讼案件的采访报道中也是一柄“双刃剑”。比如，有可能会激化社会矛盾，或引发更加复杂的利益纷争。所以，应当谨慎对待公益诉求与新闻传媒的关系，谨慎考虑行政诉讼当事人以及当事人背后的力量之影响因素，谨慎考量行政公益诉讼发起者的目的与动机。

　　三、路径选择的现实与理想

　　在现有的法律制度框架内，我们建构行政公益诉讼制度美好的理想与现实之间确实还存在着一些困难和问题，应然的制度建构理想与实然的制度建构路径确实也存在有一定的冲突。行政公益诉讼的制度构建必须与国情社情民意以及现行行政诉讼制度相适应，既需要突破传统的行政诉讼观念进行法学理论创新，又需要在审判实践中进行有益的司法改革探索，从而有效地扩大行政诉讼的诉权利保护范围，体现法律对公民基本权利和社会公益的法律保护。当前切实可行的路径选择是：以行政审判权的能动运行为基本方法，以“自然法”与“实在法”的契合为司法哲学，构建独具中国特色的行政公益诉讼制度，从而实现社会转型时期司法回应社会公益诉求的制度建构目的。

　　(一)建构行政审判权的能动运行机制

　　构建行政公益诉讼制度的路径选择，首要的就是发挥司法的能动性，通过对行政法官法律思维与审理技能的培训提高审理涉及社会公益诉求案件的司法能力，建立现代行政审判权能动运行机制更好地为建构行政公益诉讼制度服务。在社会转型时期，行政审判不仅要承担司法审查、化解矛盾、解决纠纷的职能，还要承载服务大局、维护稳定、弘扬道德、创新社会管理、服务经济建设等社会职责，现行的行政判决方式还难以妥善解决当前社会公益诉求，需要更多地通过协调和解的方式彻底解决涉及公益诉求的纠纷。行政公益诉讼所涉及的利益多元复杂，仅仅只依靠行政审判一种方法难以解决公益矛盾纠纷，必须以行政审判权为基础和主导，引入多元化行政公益诉讼的纠纷解决机制，综合运用多元化的行政争议纠纷解决机制才能达到全面化解社会公益矛盾纠纷的效果。“法律来自社会实践，法律自身需要变革，过分强调法律的刚性，忽视法律本身的成长，必然会阻挡社会的进步。实际上，在被大众称为公益诉讼的案件里，并不是都没有法规可循，有些案件本来是行政案件或民事案件。”⑨由于法官审理行政案件是实行的全案审查制度，这种全面审查实际上可以涵盖对于社会公益诉求的审查内容。

　　在现行法律制度框架暂时没有建构行政公益诉讼制度的前提下，发挥法官在行政审判工作中的能动性和创造性是制度构建的重要途径和方法，当代法官的职责不仅仅只是简单的裁判案件，还应当敏锐地发现案件中社会矛盾纠纷的深层次社会问题和矛盾的根源所在，从而更好地化解社会矛盾纠纷。在私益行政诉讼案件中识别、发现和妥善处理社会公益诉求是当代行政法官的责任。实际上可以通过普通行政诉讼来发现和解决一部分社会公益诉求的，这种识别与发现机制事实上就是民众公益诉讼的开端。在现行立法缺失的条件下，先行建构普通行政诉讼案件中的识别与发现制度，由行政法官在普通行政诉讼案件中通过全案审查来一并审理公益诉求，不时为一种积极应对社会需求的权宜之计。

　　(二)扩大司法解释和强化案例指导

　　通过司法解释的适度扩大化以及推行案例指导制度来构建中国特色的行政公益诉讼制度，从而在行政审判实践中有效发挥行政公益诉讼对公共利益的司法保护作用。行政公益诉讼毕竟不同于一般的私益行政诉讼，应当规定设置前置审查程序和听证程序，规范庭审程序，在起诉审查时先行审查界定行政公益诉讼的范围。对于行政公益诉讼案件，要认真分析案情和裁判要旨，总结法官司法智慧和行政审判实践经验，形成典型案例，逐步建立行政公益诉讼的案例指导制度。把行政公益诉讼典型案件审判的规律性结果推广应用到同类型的行政公益诉讼案件审理之中。

　　从环境污染的公益诉讼案件性质来看，证据规则和举证责任分配是个难题，建构行政公益诉讼制度需要进一步规范行政公益诉讼的证据规则和举证责任的分配，同时要对损害赔偿的标准进行界定。虽然新颁布的《中华人民共和国侵权责任法》第66条规定了举证责任倒置的证据举证分配原则，但鉴于行政公益诉讼的特殊性，对有关国家利益和社会公益损害或可能造成损害的事实证据，由提起公益诉讼的原告承担举证责任较为合理，由于提起行政公益诉讼的原告是以此为由启动行政公益诉讼程序的，由原告负主要举证责任较为合情合理。至于具体行政行为合法性及相关法律法规依据的举证，则还是应当由被诉行政机关承担举证责任，这也与普通行政诉讼的举证规则相一致。

　　(三)规范立案审查程序与管辖制度

　　行政公益诉讼关系到社会矛盾化解和社会治理的多个方面，必须建构严格的立案审查程序。对于涉及社会公益诉讼的诉求可以设立公益诉讼立案审查预审制度，对于符合社会公益目的的予以立案，对于滥用诉权和恶意诉讼的则不予立案。行政公益诉讼案件因为涉及的社会公益一般都是本辖区内有较大影响的案件，鉴于本文典型案例审理过程和最后的处理结果中的启示，行政公益诉讼案件一般由所在地的中级人民法院管辖较为妥当，因为，中级人民法院的审级阶位比基层人民法院更利于化解纠纷。对于已经探索设立专业审判法庭的地方，则可以采取专业审判法庭集中管辖的方式确定行政公益诉讼案件管辖。可以借鉴昆明、贵阳、无锡等地环境保护法庭的集中管辖的成功经验，对逐步开启的行政公益诉讼先实行相对集中的管辖制度，便于集中审理和积累审判经验。

　　“目的是内在的生活和被掩盖的灵魂，但它却是一切权利的源泉。”⑩对社会公益诉求目的在诉前进行诉讼评估也是一种较好的应对方式，对于涉及社会公益诉求的行政诉讼案件应当进行公益目的评估，通过正确评估行政诉讼案件中的社会公益诉求的目的，确定正确的审理方向和审理范围，确保行政诉讼案件审理的法律效果和社会效果统一，妥善处理好保护私益和维护公共利益之间的利益平衡，积极看待有选择扩大行政公益诉讼受案范围的近期效果和长远效果，争取行政公益诉讼的正面效果而避免负面效果。

　　在立法缺失前提下，可以考虑通过司法解释来适度拓宽开展行政公益诉讼的受案范围，诸如涉及损害国家利益和社会公共利益的行政不作为、公益性行政行为、违法的授益性行政行为、积极行政行为、损害国家利益和侵害社会公共利益的抽象行政行为、涉及垄断性行业和同业竞争的相关行政行为的公益诉求，立案时可以适度放宽予以受理。对于提起行政公益诉讼的内容，必须在起诉前采取书面建议告知的形式送达给政府和行政机关，也可以采取公告的方式公开告知，并以此作为行政公益诉讼起诉立案审查的必要前置性条件。同时，通过强化行政公益诉讼的诉讼引导、诉讼服务、法官释明权的行使、诉讼风险评估和诉讼风险提示，引导诉讼当事人在正当程序中诚实有序地表达对公益的诉求。

　　建构行政公益诉讼制度需要突破的障碍还有对行政诉讼原告主体资格的限制，严格的“直接利害关系”审查标准已经不能适应现代社会对社会公益诉求的现实需要了。特别是当前有关环境污染的公益诉求非常凸显，“鉴于公众的环境保护意识日益提高，建立水资源污染公益诉讼制度的要求十分迫切，其中首先需要解决的是原告的主体资格问题，即由谁代表公众提起公益诉讼，公民、环保团体和检察机关都可以作为原告。”(11)在我国需要同时建构民众行政公益诉讼制度和行政公益公诉制度，只有两种制度的并存才能促进行政公益诉讼的健康全面发展。对于“直接利害关系”可以进一步改为“相关利益关系”原则，逐步放宽对原告主体资格的限制。

　　(四)规制诉讼费收取和法律援助制度

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