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  • 检察机关介入民事诉讼方式辨析

    [ 彭建安 ]——(2013-3-20) / 已阅4114次

    近年来,我国各地检察机关为了履行法律监督职能、维护社会公共利益,在法律明确规定的民事抗诉监督职能之外,又探索了支持起诉、督促起诉等方式介入民事诉讼,在防止国有资产流失、防治环境污染、维护弱势群体合法权益等方面发挥了重要作用,积累了较为丰富的实践经验。但是,由于立法的缺失以及检察权定位的争论,各地检察机关的实践探索一直面临重重困扰与质疑,对于检察机关介入民事诉讼的方式也存在不同观点。自2013年1月1日开始,修改后的民事诉讼法正式施行,从制度上确立了公益诉讼,同时也保留了支持起诉的原则。在此背景下,有必要对检察机关介入民事诉讼的不同方式进行重新梳理与探讨。

    两种概念的辨析

    督促起诉是指针对遭受损害的国有资产或社会公共利益,有关监管部门或国有单位没有行使、怠于行使自己的职责,并且该损害可以通过民事诉讼获得司法救济的,检察机关督促有关监管部门或国有单位提起民事诉讼,从而保护国家和社会公共利益的民事检察制度。

    支持起诉是指对于损害国家、集体或者个人民事权益的行为,若具有起诉权的主体因为不具备诉讼经验、能力等原因没有提起民事诉讼时,有关机关、社会团体、企业事业单位可以支持受损害的单位或者个人向法院起诉。虽然民事诉讼法第15条规定的支持起诉主体较为宽泛,但长期以来社会上的许多单位和组织都缺乏相应的积极性。各地检察机关作为支持起诉的主体积极进行实践,使这一原则获得了较强的生命力。

    两种制度之间的联系与区别

    检察机关通过督促起诉、支持起诉的方式介入民事诉讼,两者的联系在于具有共同的理论基础,贯彻、体现了宪法所赋予的法律监督职能。检察院的法律监督职能是指对法律实施的全面监督,不仅包括对刑事法律实施的监督,也包括对民事法律和行政法律实施的监督。在民事诉讼中,这种检察监督的目的有两个方面:一是防止司法裁判不公正的产生;二是保障国家利益、社会公共利益、公民重要权利在私法领域更为公正、有效地受到保护。因此,检察机关参与民事诉讼的两种方式在性质上是统一的,是法律监督权在司法实践中的具体化,其最终目的是保证国家法律得到正确统一的实施,伸张公平正义,维护社会和谐稳定。

    两种制度的不同之处在于以下几个几个方面。

    (1)法律依据不同

    如前所述,支持起诉是我国民诉法规定的一项基本原则。而督促起诉是检察机关根据人民检察院组织法所赋予的法律监督职能和社会实际情况的需要所进行的一种制度探索,目前民事诉讼法尚未加以规定。

    (2)行使职权的方式不同

    督促起诉是由检察机关向有关单位发出督促意见,由有关单位向法院提起诉讼,检察机关发出督促意见后并不实际参与诉讼过程。支持起诉是对受害者予以道义上的支持或者法律、物质上的帮助,来协助受害人以自己的名义向法院提起民事诉讼;检察机关提供的帮助可能包括撰写诉讼文书、指导收集证据、垫付必要费用等等。

    (3)法律效力不同

    在支持起诉时,被支持的受害方对自己的民事权利享有处分权,因此可以自主决定是否提起诉讼。而在督促起诉中,被督促单位必须接受检察机关的法律监督,若被督促单位依然不提起诉讼,致使国家或社会公共利益遭受实际损失的,检察院可以向有关部门提出法律或纪律处理建议;构成犯罪的,应当依法追究刑事责任。

    检察机关介入民事诉讼应遵循的原则

    (1)维护公益的原则

    检察机关介入民事诉讼的直接目的,是维护社会公共利益和法律秩序。公共利益在理论上一般是指“不确定多数人的利益”,公益受损的情形通常包括国有资产流失、造成环境污染、侵犯大众消费者利益等等。另外,应当说明的是,检察机关在某些案件中支持弱势当事人起诉,虽然在个案中并不一定涉及到“多数人”的利益,但支持起诉的目的不是出于检察机关自身的利益,而是为了从整体上维护私法秩序和实现社会正义,因此亦符合维护公益的原则。维护公益的原则符合检察机关的宪法地位与职能范围,并有效限定检察机关介入民事诉讼的范围。

    (2)穷尽救济的原则

    穷尽救济原则,是指当侵犯公共利益的行为或弱势群体受损的案件发生后,应当尽可能由受害者自身或负有直接职责的部门提起、支持民事诉讼;只有在当事人寻求了其他的救济方式后均无效果,均无法独立完成民事诉讼时,检察机关方以公益维护者的身份,介入民事诉讼实现社会正义。这是因为从每一具体个案的角度来看,必然会存在负有直接管理、保护职能的主体,例如国有企业或国有资产管理部门、环境保护行政机关、消费者权益组织、工会等等。这些单位或组织熟悉相关领域的专业、技术与规章制度,能有效地处理应对各类复杂具体的情况,这是司法机关无法替代的。

    穷尽救济原则一方面有利于充分发挥各类单位、组织的自主性和能动性,也有利于实行专业分工、提高维权效率。另外,介入民事诉讼需要投入大量的人力、物力资源,检察机关事实上不可能也没必要垄断维护公益的职能。因此,作为一般意义上的法律监督机关和公益维护者,检察机关只应当作为社会正义的最后防线,在穷尽了其他方式的救济后再发挥作用。

    (3)有限介入的原则

    有限介入原则,是指检察机关参与民事诉讼应当保持谦抑、适度,在实现维护公益目的同时,自身的权限和介入程度仅以必要为限。督促起诉、支持起诉这两种方式在介入程度与权利义务方面存在明显的差别。

    检察机关进行督促起诉,仅需要向有关单位发出检察建议或督促起诉通知书,并不直接参与诉讼过程;而支持起诉则需视情况为难以起诉的弱势方提供相应的帮助。不同的介入方式所投入的成本和资源是不同的,这些资源的耗费最终会外化为社会成本,由广大公民负担,因此检察机关的权限应当保持在必要的限度和范围内。

    有限介入原则实际上决定了两类不同的介入方式各自对应的案件范围。一般来说,督促起诉的案件类型主要应限定在国有资产流失等具有明确责任主体的案件,特定主体不积极履行职责本身即构成违法;而对于那些不存在违反法定职责的案件,则不应对其进行干预。支持起诉的对象主要适用于家庭暴力案件、劳资纠纷案件、追索抚养费和赡养费等案件,这些案件中受侵害的当事人处于弱势地位,由于自身无条件、无能力提起诉讼,需要获得外界的支持和帮助才能维护自身权益。

    多年以来的检察实践表明,督促起诉、支持起诉正日益成为检察机关履行民事检察职能的有力方式。两种制度各有其程序机制与适用范围,彼此之间相互配合、不可替代,共同构建了民事诉讼领域里检察权协调运行的基础。(作者为武汉大学法学院博士研究生)
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