[ 喻文光 ]——(2013-3-12) / 已阅18301次

　　首先，对社会救助法的研究有利于扩大公法，特别是行政法的研究范围和对象，有利于从特别行政法的角度丰富行政法的基本理论研究。在德国，包括社会救助在内的社会法常被作为公法的分支划入部门行政法的范畴，[xxxvi] 因为根据《社会法典》第1部第11条、第2至10条概括出的社会法的调整对象——“社会给付”是指公共机构有义务向个人作出的金钱、实物或服务给付。这种给付属于公共行政给付的一种。所以，社会法一般被视为部门行政法的一部分。[xxxvii] 而社会法的专家也多为公法学教授。在我国，很少有公法学者研究社会法，社会法在学科分类上也常被划归民商、经济法。但我国也有社会法学者强调，“社会法是以公为体、以私为用，运用公权力实现公民私权利的法律。社会法应当是平民权利法，保障底线法和国家责任法。”社会法同时涉及到公法与私法领域，是具有“公私混合法”性质的相对独立的法域。[xxxviii] 但从社会法的研究对象及其与宪法、行政法的紧密联系角度出发，应该有更多的公法学者关注研究社会法。如果暂且将其视为特别行政法的一个门类，那么加强部门行政法的研究，必将丰富和深化一般行政法（或称之为行政法总论）的研究和发展。

　　其次，加强对社会救助法的研究，有利于拓宽行政法学研究的视野。德国行政法学研究的对象一般包括秩序行政（Ordnungsverwaltung）、捐税行政(Abgabenverwaltung)、给付行政(Leistungsverwaltung)、引导行政(Lenkungsverwaltung)以及公共采购行政（Bedarfsverwaltung）[xxxix] 给付行政自福斯特霍夫1938年发表《作为给付行政的主体》后成为行政法学者的研究重点。一般认为，给付行政包括社会保障行政（Sozialverwaltung，例如社会救助）、供给行政（Vorsorgeverwaltung,例如为国民提供学校医院等公共设施等）以及助成行政（Förderungsverwaltung,如资金补助）。[xl] 我国行政法研究在较长一段时间内明显倾斜于强制性行政管理主题，即秩序行政的问题，而忽视了公共服务以及给付行政的重要课题，这非常不利于公法变革和政府转型。近几年，给付行政研究异军突起，突破了以前以秩序行政为研究起点和研究中心的局面，是值得肯定的发展趋势。有些学者希望通过聚焦给付行政法的研究，来推动传统行政法学的更新。[xli] 但目前有关给付行政的研究更多探讨给付行政对传统行政法理论的挑战，例如对行政组织、行政行为理论带来的变革，以及如何确立给付行政的基本原则，较少结合给付行政的具体制度进行实证研究。社会救助作为一种典型的给付行政方式，应当进入给付行政法或社会行政法研究者的视野。而关注社会救助的具体制度建构和实践做法，将会给理论研究提供鲜活的素材和有力的论据，有助于给付行政理论的提炼和升华。

　　最后，研究社会救助制度有助于在社会管理创新的背景下，构建“回应型”的“新行政法”。德国的社会救助制度不仅是给付行政的典型代表，而且与时俱进，已经加入了保障行政（Gewährleistungsverwaltung）时代的因素，例如，救助机构在向受助人进行护理服务给付时，可以不必自己建立护理机构亲自提供，而是与其他护理机构签订协议，由后者提供服务，救助机构支付报酬，监督服务的效率和质量。[xlii] 也就是说，给付行政的行为方式发生了变化，行政机构采用了与他方合作的方式来履行自己的社会救助保障义务，这就是社会保障领域中所运用的公私合作（PPP，Public Private Partnership）模式。由此可见，国家的社会职能不断扩大，国家履行社会职能的手段也不断创新、日趋多样化。我国正处在政府职能转型期，即政府职能重心由促进经济发展转向社会管理和公共服务，要以社会为本，以人为本，着力解决民生问题。这其中，社会保障将成为社会管理的重要内容。在社会管理中，为了应对各种挑战，解决各种问题，社会管理的理念、主体、模式、方法和手段等都要不断创新。政府职能的转型和社会管理的创新呼唤行政法的变革与推陈出新。“新行政法”呼之欲出。不论学者是从全球化的时代背景，民营化的浪潮，还是从政府管制、规制改革的趋势，抑或从社会行政法的兴起等角度来提出新行政法的概念，构建新行政法的逻辑与制度框架，一般都强调新行政法对公法任务变迁、以及现实问题和挑战的回应。[xliii] 也就是说，行政法将从“压制权力工具的法律（压制型法）”过渡到“回应各种社会需要和愿望的便利工具的法律（回应型法）”，[xliv] 因为“行政法的生命和正当性，在于同社会正义实现形式和政府作用的同步变迁”。[xlv] 在这种回应型的新行政法中，公私合作、给付行政、服务行政、保障行政和部门行政法等都会受到特别关注。社会救助法律制度则集合了上述新行政法研究的诸多要素，是研究新行政法的一个很好的契入点。

　　
注释:

　　*本文系教育部人文社科青年项目（11YJC820157）阶段性成果。

　　[i] BMAS：Sozialbericht 2011，S. 275, 276（德国劳动和社会部：《2011年社会报告》，第275，276页）。

　　[ii] 关于“俾斯麦模式”社会保险制度的基本特征请参见：[德]姜爱生：“德国社会保障制度概述、现实问题和发展趋势以及欧盟影响”，喻文光 译，载邹海林 主编：《社会保险改革与法制发展》，社会科学文献出版社2005年版，第264页。

　　[iii] 社会救助是由国库开支，用税收收入支付的，给贫困者提供的最低生活保障。而社会保险是一种强制性的个人风险预防机制，保险机构是享有自治权的独立法人，支付的保险金来自被保险人及其雇主强制缴纳的保险费。在德国共有失业、医疗、养老、事故和护理保险等五种法定社会保险。社会补偿是由国家对战争受害者、因接受国家建议的疫苗接种而健康受损者以及刑事犯罪行为的受害者及其遗属给与的金钱补偿。社会促进制度则包括对失业者提供就业培训、对中学生和大学生的教育资助、对青少年给与的救助福利、对有子女家庭的社会补助福利等，这是为了给弱势群体提供平等机会，增强其社会竞争力。

　　[iv] 德国社会社会保障制度的发展历史请参见：Eichenhofer , Eberhard: Sozialrecht, 6. Aufl., 2007, S. 18 ff.

　　[v] BVerwGE 1, 159-163; NJW 1954, 1541; DÖV 1954, 620.

　　[vi] Ipsen, Hans-Peter: Über das Grundgesetz, in: Forsthoff (Hrsg.), Rechtsstaatlichkeit und Sozialstaatlichkeit, 1968, S. 16 ff.; Gröschen, in: Dreier (Hrsg.), GG, 2006 (2. Aufl.), Art. 20 Rn. 15 ff.

　　[vii] BVerfGE 65, 182 (193). Vgl. auch E 82, 60 (80).

　　[viii] BVerwGE 1, 159，Leitsatz 1.

　　[ix] Neumann, Volker: Menschenwürde und Existenzminimum, NVwZ 1995, S. 426 ff.; Henke, Wilhelm: Das subjektive öffentliche Recht, 1968, S. 118

　　[x] Bachof, Otto: Begriff und Wesen des sozialen Rechtsstaats, in: Fortshoff (Hrsg.), Rechtsstaatlichkeit und Sozialstaatlichkeit, 1968, S. 207.

　　[xi] 对该理论的简要介绍参见：Pieroth/Schlink: Grundrechte Staatsrecht II, 18. Aufl. § 7 Schutz der Menschenwürde, Rn. 354; Hofmann, Hasso: Die versprochene Menschenwürde, Antrittsvorlesung 1993, S. 7 ff. in: http://edoc.hu-berlin.de/humboldt-vl/hofmann-hasso/PDF/Hofmann.pdf, abgerufen am 6. Juli 2010.

　　[xii] 对该理论的简要介绍参见：Pieroth/Schlink: Grundrechte Staatsrecht II, 18. Aufl. § 7 Schutz der Menschenwürde, Rn. 355; Hofmann, Hasso: Die versprochene Menschenwürde, Antrittsvorlesung 1993, S. 7 ff.

　　[xiii] Neumann, Volker: Menschenwürde und Existenzminimum, NVwZ 1995, S. 434.

　　[xiv] 《德国社会法典》第12部第1条第2、3句。

　　[xv] 参见《德国社会法典》第12部第2条。

　　[xvi] 参见《德国社会法典》第12部第19条。

　　[xvii] 参见《德国社会法典》第12部第8条、第27至74条，另可参见：BMAS: Sozialhilfe und Grundsicherung, 2010, S. 16 ff.

　　[xviii] BMAS: Sozialhilfe und Grundsicherung, 2010, S. 15 ff.

　　[xix] BMAS: Sozialhilfe und Grundsicherung, 2010, S. 64; BMAS: Sozialbericht 2009, S. 197.

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