[ 沈开举 ]——(2013-3-4) / 已阅25341次

　　在举证责任方面，联邦行政上诉裁判所同样没有义务遵守法院所适用的证据规则，而且裁判所自身也没有建立正式的举证责任制度。一般而言，当事人需要就自己所知道的事实，或者自己断言存在的特定事实提供证据。在某些情况下，当事人会有意隐瞒或者不提供不利于自己的证据，如果这种情况影响到裁判进程，裁判所有权要求当事人必须提供这些证据。[17]

　　关于裁决期限问题，行政上诉裁判所希望能在 12 个月内将案件的裁决完毕，并通过各种努力来实现这个目标。不过，这一目标并不容易实现，2008 年以来裁判所在 12 个月内审结案件占所有案件的比例分别为 62%、63%、72%。具体情况参见下图：[18]

　　（八）裁决的法律效力

　　裁判所做出的裁决对各方当事人均有约束力，而且其法律效力可追溯到初始决定做出之时，但是裁判所的裁决并不比初始决定具有更高的法律效力，因为裁判所的裁决相当于重新做出了一个新的行政决定，而不是一个司法决定或司法裁决，所以裁判所的裁决不可以像司法判决一样被直接强制执行。裁判所裁决之所以不具有司法判决的法律效力，主要是由于权力分立原则所限，关于这一点我们将在下文“裁判所的性质”部分予以讨论。

　　从技术上讲，“遵循先例”原则并不适用于行政上诉裁判所，因为行政上诉裁判所并非司法机关。不过，有相当多的证据表明，行政上诉裁判所的裁决被认为是具有权威性的——虽然行政机关不受裁判所裁决约束，但它们还是会认真考虑该裁判所的裁决（或者裁决中所表明的态度），在涉及法律问题时，这一点尤为明显。[19]

　　另外，虽然一个裁判所不受另一个裁判所裁决的限制，但是各个裁判所已经就“保持一定程度的裁决一致性”达成共识，而且人们相信这种一致性对于实现正义、增强公众信心以及提高审查质量具有重要的意义。当然在个案中，各个裁判所首先还是要对各种行政行为进行全面的审查，不能仅仅为了保持一致性而忽略了行政行为的正确性或者完美性。另外，对于那些有两个层级的裁判所来说，低层级裁判机构遵循高层级的裁判机构先前所做出的裁决是必要的。[20]

　　（九）对裁决不服进行的上诉

　　根据《联邦行政上诉裁判所法案》的规定，当事人如果对行政上诉裁判所的裁决依然不满，可以就裁决中所涉及的法律问题向联邦法院提起上诉[21]。联邦行政上诉裁判所 2011 年的年度报告显示，该裁判所2010 －2011 年度审结的6177 起案件中，有114 起案件的当事人向联邦法院提起了上诉，其中30起案件上诉成功。[22]一般来说，当事人向联邦法院提起上诉时，其上诉权会受到两个方面的限制：

　　其一，上诉权的行使必须以存在一个“决定”或“裁决”为前提。在行政上诉裁判所体制内，当事人只能对裁判所关于审查事项的决定或者裁决提起诉讼，如果仅仅是中间裁决和临时性裁决则不可以提起上诉。[23]不过，在一些特殊的案件中，如果一方当事人对中间裁决和临时性裁决提出上诉，法院也可以受理。比如：（1）在审查程序中，裁判所对案件的某些独立部分做出了终局性裁决；（2）裁判所做出了将会对裁决结果造成不可逆转影响的程序性判决；以及（3）裁判所做出了适用法律错误的中间裁决且这种错误将会危及最终裁决。[24]不过，在联邦法院一直并不情愿受理这方面的案件，即便当事人的诉愿符合法律规定和司法审查的要求也是如此。[25]

　　其二，上诉必须基于“法律问题”。[26]就行政上诉裁判所系统来说，法院的态度很明确，它不愿为了确认一个法律适用上的错误而详尽地审查裁判所裁决中的每一个细微理由。[27]不过，为了提起上诉，当事人可以主张行政上诉裁判所的错误构成了“重大法律错误”——所谓“重大法律错误”可以是指错误的法律解释，也可以指违反了基本的法律原则，比如违背自然正义、不合理、或考虑不相关因素等等。[28]

　　2005 年之前，法律对“法律错误”的界定，不仅有条件上的限制，而且有类型上的限制。比如，权衡某些特定事项时的错误以及针对自由裁量权行使问题的上诉，通常被排除在“法律错误”的范围之外的，而对那些事实和法律都有争议的案件，法院对裁判所裁决、决定的审查也主要限于法律方面，很少涉及事实认定和政策选择。

　　这样的程序设置引起了许多的争议。联邦行政审查委员会（ARC）在 1997 年的一份报告中指出：事实问题与法律问题的区分，在概念上是一直很混乱的，并且会造成管辖权争议，既耗时又费钱……当事人无法对裁判所事实（认定）上的错误提起上诉。而且，即使是基于法律上（适用）错误而成功提起上诉，法院也无权另行调查事实问题。[29]

　　考虑了各种改革方案之后，联邦行政审查委员会最终提出了一项建议案，力图在保留既有体制的情况下，就行政上诉裁判所与联邦法院的角色定位做出一些改革。2005 年，该建议案最终在《联邦行政上诉裁判所法案》修改时被采纳了。修改后的《联邦行政上诉裁判所法案》扩大了联邦法院的权力，对于那些基于“法律（适用）错误”而提出上诉的案件，如果联邦法院对事实的调查结果与裁判所先前的调查结果不一致，那么联邦法院有权对事实做出重新认定。当然，为了达到这些目的，法院有权接受更多的证据。[30]另外，需要指出的是，即使某一上诉最终得到受理，除非上述人主动申请，裁判所的裁决也不会自动停止执行。[31]

　　三、优劣性审查中的几个争议问题

　　（一）审查主体的性质

　　如上所述，作为优劣性审查的审查主体，行政上诉裁判所实际上兼具了司法权和行政权两种功能，如何定性这种混合式审查机构的性质，就成了一个有争议的问题。这种争论不仅具有理论意义，而且具有十分重要的制度和实践意义。因为按照《澳大利亚联邦宪法》第 71 条规定，澳大利亚联邦的司法权只能被授予澳大利亚高等法院（the High Court of Australia）以及议会所设立的其他联邦法院。[32]如果这种混合式审查机构被定位为“议会所设立的其他联邦法院”，那么行政上诉裁判所的设立和运行就应该遵守《澳大利亚联邦宪法》第 3 章中有关联邦法院的规定——比如法官是终身任职的，除非触犯法律或者超过 70 岁不得解聘，法院至少要有三名以上的法官等等；[33]而如果把裁判所定性为一个行政机关，那就不能按照《宪法》第 3 章关于法院的规定来要求行政上诉裁判所。

　　1979 年，联邦法院的全席法庭（the Full Court of Federal Court）在德瑞克案（Drake v Minister for Immigration and Ethnic Affairs）判决中认为，尽管裁判所有权裁决法律问题，裁判所的一些程序性权力也确实与司法权类似，甚至裁判所主席也必须由资深法官担任，但联邦行政裁判所本身并非一个司法机关，其所行使的权力和职能属于行政权的性质。[34]1990 年代以后，某些联邦裁判所（比如人权与机会平等委员会、退休金申诉裁判所等）的合法性由于不符合三权分立的原则而面临着重大挑战。[35]但是，澳大利亚高等法院（the High Court of Australia）在 1999 年的布莱克案（Attorney － General（Cth）v Breckler）中认为，裁判所的“非法性”风险并不在于其拥有裁决初始行政决定的自由裁量权，也不在于其可以用新的裁决取代初始行政决定，而在于一些裁判所试图使自身的审查决定获得强制性的法律效力或成为终审裁决。[36]这些判决表明，澳大利亚法院只承认裁判所是其“远方表亲”，而不是司法系统的内部成员——因为在澳大利亚的法律体系中，只有法院的判决才具有强制执行的效力。迄今为止，联邦法院关于裁判所性质的认定一直为澳大利亚主流公法学者所支持。[37]

　　（二）纠问权和非正式性

　　为了弥补司法审查过于刻板和技术化的弊端，《联邦行政上诉裁判所法案》规定，裁判所在行使权力的过程中应当“依照本法案和其他授权法案的规定，以更少正式性、技术性且更迅速的方式，合理处理提交给其的案件。”[38]所以，非正式性和非对抗性是优劣性审查的重要特征。

　　裁判程序的非正式性有许多优点，比如可以让民众更便捷地接近该项裁决制度，裁决成本更低廉，速度更快。另外，对于大多数并没有法律顾问或专门律师的民众来说，非正式性还有助于减少他们知识上的障碍和诉讼成本。不过，非正式性并非“万金油”。在一些特殊的情况下，比如案件所涉及的问题极为复杂，那么一定程度的正式性就是必须的或者适当的；而在另外一些情况下，一定程度上的正式性（比如程序的公平）既有利于增强案件当事人的信心，也有利于赢得法律职业共同体和社会的尊重。[39]

　　除了正式性之外，裁判所的纠问权也是人们争议的一个焦点。依照《联邦行政上诉裁判所法案》第33 条的规定，裁判所有权以其认为合适的方式进行裁判。这一规定有很多层含义。这既表明裁判所裁决程序与司法程序存在重大的区别——裁判所在优劣性审查的过程中可以扮演更积极主动的角色来认定和界定相关事实和法律、查找和评估证据，也表明裁判所不受当事人诉讼请求的限制，在特定的情况下，可以主动询问当事人没有提出的问题。

　　尽管行政上诉裁判所在发展的初期也拥有纠问的权力，但其不过是“对抗制的修正版”或者是“在裁判所指引下的对抗制”。[40]由于指责声不断，2005 年《联邦行政上诉裁判所法案》修改时，增强裁判所的纠问权成为了法律修改的重点；然而，2005 年以后，人们又似乎认为裁判所在纠问式裁决模式上走的过远了，所以开始批评裁判所过于频繁地使用纠问权了。[41]

　　应当看到，纠问式裁决模式有很多优点，但同时也存在一些无法避免的弊端。诚如 W．B．Lane 教授评论的那样，在有些案件中，抛弃对抗式程序这一“拳击手套”可能的确会使问题和平解决，但在另外一些案件中，抛弃对抗式程序反而会引发赤手搏斗，带来更加不公正的结果，因为优劣性审查时常牵涉敏感的政治问题，公法上的争端也往往极为复杂且不易达成妥协。[42]总之，如何在优劣性审查的正式性与非正式性之间、对抗式和纠问式之间找到平衡，是需要进行具体问题具体分析的，试图通过抽象思辩来建构一个统一适用的模式并不现实。

　　（三）对政府政策的审查

　　在优劣性审查领域，裁判所如何对待政府政策也是最有争议性的问题之一。裁判所对于政策审查的管辖权最初是通过联邦法院和联邦行政上诉裁判所的两个判例确立的。第一个判例是在上文提到的德瑞克案（Drake case）。在这一案件中，联邦法院合议庭认为，裁判所进行裁判时应当尊重政府政策，但裁判所不能放弃审查某一行政决定是否“正确”或者是否“完美”的责任，也不能简单地裁定一个决定是否与相关政策相吻合。[43]第二个判例是联邦行政上诉裁判所做出的 Re Drake v．Minister for Immigra-tion and Ethnic Affairs 案。[44]在这一案件中，行政上诉裁判所的布瑞南法官（Justice Brennan）试图围绕联邦法院在上一案件中所确立的原则发展出一套可行的政策审查方法。布瑞南法官在裁决中指出，为了保持行政决定的一致性，联邦行政上诉裁判所在裁判过程中一般应当尊重并适用政府政策，但如果这种政策不合法或者政策适用会导致个案出现不公正，那么联邦行政上诉裁判所有权不予适用。当然，裁判所在不适用政府政策（特别是那些已经经过议会讨论过的政策）时，必须给出充足的理由。[45]在随后的案件中，联邦法院和行政上诉裁判所遵循了布瑞南法官的论证思路，并进一步将政府的政策区分为高端政策和低端的部门指导政策区别对待——高端政策通常在裁决时候给予充分考虑，低端政策则不需要完全遵从。[46]

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