[ 李蕊 ]——(2013-2-17) / 已阅16723次

　　新制度经济学认为，公司治理是一种以契约的方式，规范企业利益相关者的利益，合理配置控制权和剩余索取权，对公司进行管理和控制的体系。为促进村镇银行专注于服务“三农”并实现可持续发展，在村镇银行治理中不仅要关注股东利益，更应将利益相关者的权益最大化作为村镇银行治理目标，建立利益相关者治理机制。[11]

　　作为银行金融机构，村镇银行的运行涉及到股东、经理、债权人、政府和社会公众等多方面的利益。其治理目标不仅在于保护投资者的利益，而且在于减少市场系统风险和保持农村金融体系的稳定。[12]此外，作为农村金融市场的补充者和农村社区银行，按照银监会规定村镇银行必须承担服务“三农”的责任，这使得利益相关者对于村镇银行治理提出更高的要求。利益相关者治理机制实质上是对以股东为中心治理机制的修正。村镇银行作为商业银行属于高负债运营的企业，自有资本比率较低，债权约束和产品市场约束难以对其发挥外部治理机构的基础性作用，因此必须引入利益相关者治理机制。利益相关者治理体现了企业治理模式由一元激励向多元激励的转变。

　　与传统商业银行一样，目前村镇银行的公司治理结构依然体现股东至上主义。利益相关者治理首先要求村镇银行加强对债权人利益的保护。债权人是村镇银行利益相关者中非常重要的组成部分。如前论述，村镇银行作为新生事物信誉积累不够，客户认同度低，导致吸收存款相对困难，因而有效保护债权人利益对于村镇银行可持续发展尤为重要。西方国家通常依靠设立存款保险制度来为银行体系提供相关担保。目前我国存款保险机制尚不健全，《村镇银行管理暂行规定》对于村镇银行监事会的设立也没有规定。[13]为有效保护债权人的利益，在村镇银行内部应当建立行之有效的独立董事制度，由独立董事代表股东及广大债权人对银行的经营活动进行监督。独立董事的引入，不但有利于强化董事会内部的制衡机制，对大股东操纵和内部人控制也可以起到了一定的监督作用。

　　利益相关者对村镇银行的期望是动态变化的，村镇银行要准确获得反映利益相关者期望的信息就必须建立银行与利益相关者之间的对话机制。通过沟通交流建立银行与利益相关者之间的理解和信任。在对话的基础上，建立利益相关者参与机制，优化董事会结构，促使一些重要的利益相关者通过董事会、监事会等直接参与村镇银行的管理和决策。利益相关者尤其是广大农民和农村中小企业对于村镇银行内部治理的广泛的表达和参与，有利于完善村镇银行治理，推动村镇银行作为农村社区银行扎根农村实现服务“三农”目标。

　　（三）完善村镇银行信贷业务监管机制

　　目前银监会现行规章对村镇银行的监管基本上借鉴了对商业银行的监管规定，只在存款准备金率、资金充足率等方面做了调整。[14]虽然考虑到村镇银行作为农村社区银行的特殊性，但没有体现村镇银行地域性和服务低端市场的特征，对村镇银行的信贷业务尤其是对于农村贫困人群歧视性信贷业务没有明确的监管要求。

　　为了促进村镇银行服务“三农”功能的实现，解决农村贫困人群融资难的问题，美国《社区再投资法》（简称 CRA）的监管规定值得借鉴。为了消除银行金融机构“划红线（Redlining）”和“社区不投资（Community Disin － vestment）”等歧视性信贷行为，促进中低收入社区和居民的信贷可得性，1977年美国通过 CRA。CRA 要求参加联邦存款保险体系的几乎所有银行机构等必须为其所在的社区提供信贷支持，其中一部分必须贷给社区的中低收入人群。该法主要用于评估金融机构在满足当地社区信贷需求方面所作的贡献，尤其是对中低收入家庭的贷款需求。[15]为了弥补监管机构监管力量的不足，美国社区再投资法引入公众力量作为实施的重要保障，规定金融机构应在其主营业地（跨州经营的机构，应在各州分支机构所在地）张贴公告披露贷款数据等信息，鼓励公众参与评级过程。既有力地促进监管执法，同时也较好解决了约束尺度问题。尽管一些学者认为 CRA 导致银行成本高昂和效率降低，但是毋庸置疑作为使用政府干预来支持社区经济发展举措的 CRA 的实施打破了落后地区信贷恶性循环，帮助中低收入人群有效获得融资服务。

　　建议借鉴 CRA 的规定，授权银监部门监督村镇银行的贷款流向，明确村镇银行为农村服务的贷款比例，特别是明确对中低收入农户以及农村中小企业贷款的金额、发放笔数、贷款分布和占该机构在本社区贷款总额的比例等并向全社会公开。如果村镇银行不能够做到服务农村地区，或者服务低端客户发放小额信贷、支持农村微小企业的比例达不到监管要求，就应当对其采取监管措施。同时建立对村镇银行支农服务质量的考核体系和涉农贷款的正向激励机制，定期对村镇银行发放支农贷款情况进行考核评价。

　　（四）建立资金互助社（专业合作社）社员联保机制

　　良好的社会信用体系是现代经济和金融正常运行的基础，制约村镇银行发展的一个关键因素在于农村授信环境较差，征信体系建设滞后。一方面农民和农村中小企业普遍缺乏有效的、便于流转的抵押品。另一方面传统的农村乡土社会格局已经发生了根本性变化，传统伦理道德逐渐式微，伦理规范、道德规范及意识形态等呈现多元化发展趋势，导致农村社会信用环境缺失。

　　孟加拉国乡村银行的成功运作打破了传统的金融理念，证明通过某种制度安排，在贫困人群与金融机构之间可以建立一种互相信任和制约的交易关系。村镇银行可以借鉴孟加拉格莱珉银行（简称 GB）担保机制的经验，化解贷款风险。GB 打破了传统金融机构的担保和抵押等贷款风险限制门槛。其“小组 + 中心 + 银行工作人员”的运行方式被证明是非常有效的管理无担保、无抵押的放贷方式，在全世界被广泛移植。每个 GB 的贷款申请人都必须加入一个有连带还款责任的“贷款支持小组”，一般 6 至 8 个小组构建一个中心。小组成员根据其他成员的项目结果获得贷款，小组成员互相监督、互相帮助，共同承担担保职责，每个小组又为中心其他小组所监督。GB 通过营造相互制约和帮助的组织，改变了单个成员不稳定的行为方式，调动起借贷者自我管理的积极性，在村民之间建立互担风险，互相监督的机制。

　　为化解村镇银行信贷风险，建议借鉴 GB 经验从我国国情出发建立资金互助社（专业合作社）社员联保机制。与村镇银行相比，农村资金互助社最大的优势在于地缘信息优势，能够有效地化解信息不对称导致的逆向选择和道德风险。在我国村镇银行发展中，不必专门建立“小组”或“中心”。可以充分利用农村现有资金互助社、专业合作社等资源，建立村镇银行 + 资金互助社（专业合作社）信贷模式。鼓励对村镇银行有信贷需求的农户或农村中小企业首先加入资金互助社（专业合作社），建立资金互助社（专业合作社）社员联保贷款机制，资金互助社（专业合作社）社员对外形成一个利益共同体，相互监督、相互帮助，共同承担担保责任，增强成员的积极性和责任感。[16]从而促进村镇银行农户贷款管理从“零售”向“批发”转变，弥补农村金融信用供给不足，降低金融贷款运行成本和信用风险。

　　（五）完善配套立法

　　优良的法律在很大程度上能保障金融机构实现有序、持续发展。各国实践表明，政府通过立法可以为农村金融组织的创建和规范运行创设良好的环境。20 世纪初美国《联邦农业贷款法》、《农业信用法》、《联邦信用社法》等出台为农村金融机构的稳健持续运营提供了法律保证。日本在 20 世纪中期相继通过了《农业协同组合法》、《农林中央金库法》、《临时利率调整法》等法律法规，为农村金融持续发展提供法律保障。

　　为规范和促进村镇银行发展，银监会已制定《村镇银行管理暂行规定》、《村镇银行组建审批工作指引》、《关于加强村镇银行监管的意见》等一系列关于村镇银行组织及运营监管的规范性文件。但这些规定还存在层级较低，欠缺操作性等问题。根据《立法法》规定，部门规章规定的事项应当属于执行法律或者行政法规、决定、命令的事项。我国设立金融机构实行特许制。按照《行政许可法》规定，可以设定行政许可的规范性文件包括法律、行政法规、地方性法规、省、自治区、直辖市人民政府规章，银监会制定的部门规章无权设定行政许可。为了保障村镇银行持续发展，建议尽快由国务院制定《村镇银行管理条例》，对村镇银行的设立宗旨、法律地位、市场准入、经营管理、市场退出、债务清偿、法律责任等进行明确的规定，并将现行财政、税收、货币支持政策系统化、规范化，再由中国银监会制定实施细则。

　　农业是弱质产业，受自然资源和自然灾害的影响大，为了防范贷款风险，保障村镇银行信贷资产安全，亟需发展政策性农业保险。但是对于政策性农业保险目前我国《保险法》尚无具体规定，《农业法》仅规定了国家扶持农业保险的原则，且滞后于农业保险的实践。为防范村镇银行农业信贷风险保障其可持续发展，笔者建议尽快制定《政策性农业保险条例》。借鉴国外农业保险立法经验建立农业保险与农业信贷相结合的机制，规定参加农业保险的农业生产者可以优先获得信贷服务。对农业保险的性质、经营目标、业务范围、监管部门、财税支持措施、法律责任等加以规定；并建立政府主导下的农业再保险机制，农业巨灾风险基金制度等在更大范围分散村镇银行农业信贷风险。

　　从地方立法来看，目前还没有地方立法机关针对村镇银行制定专门的地方性法规和规范性文件。我国农村地域广大，经济发展不平衡，农村金融供给与需求的地区差异性很大。银监会对于村镇银行的现行规定并没有考虑我国农村金融的区域性特征。建议考虑农村金融的地域性、层次性等特征，授权地方政府根据本地实际情况出台对于村镇银行注册资本额、股东人数等方面具体要求，以切实促进各地村镇银行的建立和持续发展。

　　【注释】

[1]2011 年 7 月银监会印发《关于调整村镇银行组建核准有关事项的通知》淡化村镇银行设立数量目标要求，进一步提高了设立村镇银行的门槛和难度。

[2]据统计，在组建的村镇银行中，县域机构占 99% ，在中西部地区的机构占 60% 。

[3]截至 2011 年底，汇丰银行等五家外资银行发起设立村镇银行 22 家。民间资本直接和间接持有村镇银行股份已达 74% 。

[4]参见 Gunther ，2000：Should CRA Stand for‘Community Redundancy Act’，Regulations ，Vol．23，No．3：56 －60．

[5]《村镇银行管理暂行规定》要求在县（市）设立的村镇银行，其注册资本不得低于 300 万元人民币；在乡（镇）设立的村镇银行，其注册资本不得低于 100 万元人民币；根据我国《商业银行法》设立农村商业银行的注册资本最低限额为 5000 万元人民币。

[6]Community Bank Technology Survey Results，Independent Community Bankers of America．www．Icba．org．2005．

[7]http：/ / www．chinavbf．com / ljhg．asp．访问日期 2012 年 3 月 16 日。

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