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  • 论对村民选举权的法律救济

    [ 曾文远 ]——(2012-12-27) / 已阅13821次

                  论对村民选举权的法律救济
                      ——基于地方自治法的立场

                    曾文远 中国政法大学

      内容提要: 村民选举权屡遭侵害导致村委会选举出现不协调之音,从而影响村民自治原本具有的社会和法律功效,故从法律制度上保障村民选举权的救济实属必要。厘清地方自治与自治监督的关系问题,是正确看待村民选举权法律救济的前提。而具体从村委会选举纠纷和争议的形态和特征出发来构建相应的救济制度,方能够有效确保各种争议的解决。


    没有救济则无权利,侵害固然可怕,但无针对侵害的法律救济则更令人心怖。我国村民选举权屡遭侵害导致村委会选举出现不协调之音,从而影响村民自治原本具有的社会和法律功效。当前我国学界对村民选举权的救济制度展开了一股研究热潮,[1]这些研究的成果大抵可以概括为两个方面:一是将村委会选举纳入到我国整个选举制度中考察,因而综合借鉴国外选举权利救济制度来构建我国的村民选举权的救济机制。二是突出司法救济对于村委会选举权救济的根本作用,于是相应的研究主要体现在村民选举权纠纷争议的法院管辖权上。
    笔者认为,理论界的这种分析路径从根本上仍然是宪法式的,即没有将村委会选举视为根本不同于国家工作人员的选举(其中典型的就是人大代表的选举)的地方自治行为,这就会造成一个严重的理论和实际上的消极后果,即通过这种方式也许能在一定程度上解决村委会选举权的救济问题,但是不能在整体上解决村庄自治中的其他问题,如村庄行政执行问题、自治监督问题,因为这些问题的根源都是同一的,都是在于没有厘清我国地方自治与自治监督的理论关系问题。因此,将村庄视为与国家相分离的独立法律主体以及其享有自治事务的完全管辖权,这是正确看待我国村民自治问题的起点。
    一、地方自治法视野下的村民选举权
    村委会选举是我国村庄自治的一件大事。村庄自治毫无疑问属于地方自治法律制度的内容,因此我们将村委会选举必须纳入到地方自治法的视野当中予以考察。不过,现阶段我国法学界存在着一个更为基础的问题,这就是地方自治法没有一个明确的定位,目前占主导的意见认为,地方自治法是宪法的内容范畴,因而村庄自治、村委会选举等问题很自然是宪法性问题,理应由宪法学加以研究。笔者以为,如同合法财产之保护,地方自治(村庄自治)一样是为宪法所规定之内容,但该等内容在宪法层面仅仅具有制度保障意义,并未能予以具体展开,而具体化之任务实则留有立法机关通过法律实现之。法律层面的地方自治和宪法层面的地方自治意义自有所偏重和差异,前者构成地方自治法的实体内容,后者则成为统摄和审查前者的更高层次的立法准则。从这种意义上来说,地方自治实质上为一种行政任务执行方式,地方自治法的主体内容是关于该种行政任务执行的组织体制,故其从属于统一的行政组织法体系。
    (一)民主合法性原则之于行政组织的意义
    行政活动的采取,必有一定的组织加以保障。与此同时,行政一旦拥有了一定的组织,即意味着选择了关于行政任务、行政权能等诸多关乎行政运作的制度性分配。换言之,行政组织就是行政籍以活动的机构组合体,它涉及到机构与其所属主体的关系,其中最主要的是调整组织主体性的法律规范。行政组织法就是“有关行政组织设置、内部结构、法律地位、相互关系、程序、履行组织职能的人员任用及其地位以及必要物质手段筹备的法律规范的总称。……其首要任务就在于为行政系统内部提供明确有效的法律后果的归属及其认定的标准,确立行为的责任性”。[2]
    民主原则是现代法治国家的一个基本原则,这意味着为宪法保障之行政组织法亦须遵循该原则,其核心内容是公共权力的行使必须受人民领导权的约束。从民主原则中推导出来的充分合法性证明要求以及选举原则的实质性要求必须在行政组织关于机构、人员和事务内容的具体合法性证明方面得到严格贯彻。其中,最为重要的就是人员合法性证明,团体成员的选举权就是其基本要求,因为从人民主权可以很自然导出,国家公民具有国家行政组织民主合法性证明主体资格,地方居民具有自治团体组织的民主合法性原始证明主体资格。从这个角度出发,笔者大胆预测,如果以村委会选举为基础的村民自治体现的“草根民主”能够推动国家层面的民主,从而找到一条自下而上的中国民主化途径,村民自治和村委会选举对国家政治民主的重大影响可能远远超过“草根民主”本身,历史发展的轨迹往往超出人们的预想。
    (二)地方自治的产生和性质
    1.地方治理的两种方式
    地方事务应当得到治理,这是人类社会秩序化的要求。[3]对地方事务加以治理的途径有二:统治和自治。
    统治意味着国家政府权威在地方领域内的延伸,将地方成员均纳入到国家权力组织网络中,并且该网络掌握着成员们赖以生存和发展的各种资源(包括经济资源、政治资源、文化资源),可见统治的作用在于最大限度地发挥国家权力的作用,其基础在于“国家一社会”的混沌状态。统治依赖于自上而下的命令使得秩序有计划性,因而其具有政令畅通、高效率的地方治理优点,但是这一手段不足以应付地方事务的复杂化(特别是新事物的冲击),不足以真实表达地方公民的利益诉求,正是这种要害性的特征使得现代国家逐渐放弃地方统治的模式,转而需求一种内生型治理模式。[4]
    自治则表明国家权力在地方事务的有限性,具体表现为“成熟公民”对自己事务的自我管理,但是自治须建立在独立公民社会即“国家一社会”二分基础之上。如果说统治或多或少将地方治理视为国家治理整体的一部分,那么地方自治则意味着其自身便是一个独立的整体,与国家的治理具有同样的价值地位。公民自行管理地方事务,其最大的优势在于“激发公民对公共福祉的责任心和参与热情,……另一方面,可以借此利用公民有关乡镇事务的兴趣、地方性知识和专业知识”;[5]不过因地方自治而导致的国家分裂的危险也并不是不存在,对此可以通过地方自治法的规制予以消解。
    2.地方自治的性质
    近代法治的最初逻辑基础就是公民对于国家的反抗,这种防御权思想必然要求在普遍公民中存在一种共同意识,即尽可能减除作为“必要的恶”的国家作用,使其仅仅作为“夜警”而存在。这种自我管理的思想直接对当时逐步走向近代法治的欧洲大陆国家的地方事务治理产生决定性的影响,同时商品经济也导致“城市自由空气”的扩散,于是地方自治得以产生,也可以说地方自治最开始就是城市自治。从反面来看,地方自治是建立在地方统治否定的基础上,正是因为专制在市民阶层中激发出来的日益高涨的“厌国情绪”直接触发了法律同志社思想(Rechts-genossen)的回归。
    地方自治的产生具有明显的法律规制特征,这种法律规范,一方面是在内容上明确地方自治的管辖权,另一方面则在功能上将自治权思想贯彻到宪法当中,形成地方自治权的准基本权利性质。
    关于地方自治权的性质问题,学界有不同的看法,归纳起来,主要有固有主义和传来主义两种立场。固有主义认为,自治权为天赋的,为公民所固有,先于国家存在,故其理所当然地为基本权利谱系内容,该理论来源于法国大革命时期的“地方权”思想以及基鲁凯的组合法理论;传来主义则强调国家对于地方自治的先在意义,即地方自治权乃由国家所传授。后来制度保障主义在继承传来主义学说的基础上又吸纳了固有主义强调地方自治权的保护倾向,主张在从宪法上加强对地方自治的制度性保障(Institutionsgaran-tie),从而解决了固有主义和传来主义的紧张关系,成为学界通说。[6]
    (三)村民选举权性质的再界定
    人事权是自治权的重要内容,根据民主合法性的证明要求,人事权就应当通过选举权体现出来。公法学通说的观点是,地方自治权是国家通过法律予以规定并且由宪法直接保障的权利谱系。因而行政组织的选举权不是一种客观性法则,而是由实证法加以设定的,由此来看,村民选举权无外乎是其具体的一种体现。通过一定程序(以投票或其它方式),选择能代表他们来行使公共权力的人进行公共治理,这就是选举。村委会选举是村民行使(或者说让渡)自我原始自治主权的一种行为,村民选举权则是其法律保障之体现,因此,我们可以这样定义村民选举权:它是由作为村庄成员的村民选举村委会及其成员组建地方自治团体机构行使行政自治权的一种法定权利。
    鉴于同一主体在不同的法律关系中往往具有不同的称谓,甚至在同一法律关系的不同阶段也有不同称谓,如合同关系中受要约人一旦接受要约并作出承诺,即成为承诺人。农村中的村民也是如此。因此从地方自治角度对村民选举权予以界定,必须注意其与公民选举权的区别。“村民”是一定社区内的居民相对于社区团体而言的,“公民”是个人相对国家而言的,两种称谓是农村居民所具有的相对于不同法律关系中的两重身份。当农村村民以其村民身份选举村委会时,我们称这种选举权为“村民选举权”;当农村村民以其普通公民身份选举人大代表和国家机关公职人员时,我们称这种选举权为“公民选举权”,即通常人们所说的狭义选举权。从上文对村民选举权的涵义分析以及二者之实践表现来看,二者至少存在着这几点区别:
    1.适用法律不同。在我国目前的法律体系中,并无一部全国统一的《村民委员会选举法》,《村组法》只用了一章十个条款对村委会选举作了规定,有关村委会选举的法律规范极不完备。村民选举权更多的是适用大量的地方法规。与此相反,公民选举权适用的法律规范要完备得多,既有单行的统一的全国人大和地方人大选举法,又有大量的地方性选举法规,其法律制度资源之丰富为前者所无法比拟。
    2.享有主体不同。村民选举权的权利主体仅限于农村中实行村民自治的地方的具有村民资格并依法经村民选举委员会确认的村民。其权利主体具有强烈的属地色彩。我国公民选举权的权利主体范围则极为广泛,本文先前介绍过凡年满18周岁,未被剥夺政治权利的中华人民共和国公民均可成为其权利主体,其民族、种族、性别、职业、家庭出身、宗教信仰、教育程度、财产状况和居住期限等则在所不问。
    3.权利内容不同。村民选举权是村民享有的自治权的一种,是宪法所赋予的行使管理社会事务的权利。它是一种民主政治权利,目的在于使村民依法选举村委会,实现村民的自我管理、自我教育、自我服务。公民选举权不是一种自治权,而是宪法规定的人民参加管理国家事务,选举产生代议机关代表和国家机关公职人员的最基本权利。
    4.行使方式不同。我国农村实行村委会的直接选举,村民直接通过投票选举产生村委会成员,其选举权是通过直接方式实现的。但公民选举权的实现则既有直接方式又有间接方式,即县级及其以下人民代表通过直接选举方式产生,县级及其以上人民代表通过间接方式选举产生;我国目前还没有实现国家元首的直接选举,国家公职人员基本上是通过间接方式选举产生的,尽管有地区已经开始了乡镇长的直接选举,但仍处于试验阶段。
    5.权利救济方式不同。“有权利,必有救济”这一古老法谚仍是现代法理学的一大原则。对村民选举权的救济方式,《村组法》的规定非常简单,仅在第17条中规定在遇有以威胁、贿赂、伪造选票等不正当手段妨碍村民行使选举权,破坏村委会选举时,村民有权向乡、民族乡、镇的人民代表大会和人民政府或者县级人民代表大会常务委员会和人民政府及其有关主管部门举报,由有关机关负责调查处理。一些地方法规则进一步规定了特定情形下的刑事诉讼救济方式,但这些规定并不多见,且极不完善。我国法律对公民选举权救济方式的规定要完备得多,不仅有刑事诉讼方式,而且有民事诉讼方式如选民资格案件等。不过将村委会选举权的救济纳入到司法系统中,已成为我国学者的一种普遍认识,这也是区别于一般公民选举权之救济方式的主要不同点。
    二、村民选举纠纷的具体形态和特征
    村委会选举纠纷的实质就是村民选举权遭受侵害,而村民选举权又根源于村民自治权。根据地方自治法的理论内容,自治法的主体内容就是自治权之行使以及行使行为的监督,但是无论是行使还是监督,都是将地方自治团体作为独立的法律主体,因此如何看待因选举而产生的村委会的性质本身才是问题的关键。
    按照这种法理的推导,村庄自治团体毫无疑问的具有了行政法上的独立主体地位。[7]村民选举权在这种背景下尽管也是毫无疑问的公权利性质,但是却因村委会这个自治机构的中间体而将问题复杂化了,因为在现实中侵害村民选举权造成选举纠纷的主体往往发生在村委会及其相应机构上。另外,村庄的自治权地位,决定着村民选举权作为一种主观公权利请求之公共行政主体义务人的模糊性,这些都使得我们对村委会选举纠纷的性质定位产生困惑。
    在进行相应的救济分析之前,我们不妨先来看看村委会选举纠纷和争议的形态和特征,因为一切事关村委会选举的纠纷和争议都是妨害村民选举权实现的障碍,都是实质的侵害行为。
    (一)主体特征与形态
    村委会选举纠纷在主体上主要涉及选举权人(即村民)和相对义务人。根据我国《村委会组织法》的相关规定,中国共产党在农村的基层组织“依照宪法和法律,支持和保障村民开展自治活动、直接行使民主权利”(第4条),乡、民族乡、镇的人民政府“对村民委员会的工作给予指导、支持和帮助”(第5条)并且可以提出“村民委员会的设立、撤销、范围调整”的建议(第3条第二款),乡、县级政府有关部门“应当负责调查并依法处理以威胁、贿赂、伪造选票等不正当手段妨害村民行使选举权、破坏村委会选举的行为”(第17条),等等,这些现行法律规范内容都涉及到村民选举权实现的相关事项,因而都会导致村委会选举纠纷的产生。故从选举权相对义务人的性质上来看,村委会选举纠纷的形态可以有:(1)作为选民的村民或者竞选人和基层人民政府之间的纠纷;(2)作为选民的村民或者竞选人和前村委会或者村民选举委员会之间的纠纷;(3)作为选民的村民和其他作为选民的村民或者竞选人之间的纠纷;(4)竞选人之间的纠纷。无论村委会选举纠纷(两方之间)的主体形态如何,但都必须以作为选民的村民或者竞选人为纠纷的一方,因为纠纷或者争议存在的基础在于他们的村民选举权。
    (二)客体特征与形态
    村委会选举纠纷在客体上表现为村民选举权利由于具体内容而在村委会选举不同阶段呈现出不同的形态。这里涉及到的纠纷主要有:
    1.选举资格争议。根据我国《村委会组织法》第13条规定,年满十八岁的村民除依照法律被剥夺政治权利者一律都是具有选民资格,即享有村民选举权,但问题什么是“村民”法律并不确定,因而选举资格争议就表现在村民身份认定而产生的纠纷。
    2.选举效力争议。这种争议既可以表现为选举权人对正在进行的村委会选举中的任何一个环节或者整体的有效性持否定态度而产生的争议,也可能是村民或者候选人对已经结束的村委会选举的有效性提出异议。
    3.罢免争议。罢免权是村民选举权的一种延续,因而侵犯罢免权产生的纠纷也属于村委会选举纠纷。罢免争议是指依照法定选举程序合法产生的村委会及其成员在其具体执行村庄公共行政权力的存续过程中,因违法或者其他原因导致村民启动罢免程序而产生的争议。需要注意的是,村委会成员同样为享有村民选举权者,故他们和提出罢免的村民都具有罢免争议发动者身份的可能性。
    4.程序争议。村委会的选举是通过一定的程序表现出来,而这些程序都是法定的,故村民或者候选人对选举是否符合法律程序亦可产生相应的争议和纠纷。
    笔者认为,在村民选举权的行使中,共存在这样几种独立的法律主体,其就可以构成村委会选举纠纷的一方:(1)选举权利主体,这主要是指选民、候选人者当选人;(2)村庄自治权利(力)主体,村委会受选举产生因而接受了村民让渡的自治权利,因此构成了村庄自治团体的公法人代表;(3)国家行政主体,主要涉及对地方自治具有法律监督权的行政机关,但其真正主体应当为国家本身;(4)其他组织和个人,任何不特定的组织和个人只要存有妨害村民选举权行使情形均构成村民选举权的侵害主题。根据以上关于纠纷形态的分类,我们很容易结合法律主体的各自权利(力)做出纠纷所涉及的权利(力)对立的形态,因为村民选举纠纷的实质就是以村民选举权为中心的各种权利(力)的对抗。这些权利对抗的形式主要有三类:(1)村民选举权和村民选举权的对抗纠纷;(2)村民选举权和村庄自治权的对抗纠纷;(3)村庄自治权和国家法律监督权的对抗纠纷,我们接下来就分别分析其各自的权利(力)基础进而探讨相应的纠纷解决途径。
    三、村民选举权和村民选举权对抗纠纷的救济途径
    村民选举权之行使从村民个体来看是一种个人参与自治管理的行为,但是从自治团体的角度来看,如何保障与促进村民选举权之实现则是其自治权限内的固有事项,而且也是一种法定责任,我国目前的宪法和《村委会组织法》也多是从这点来保障和规范村委会选举行为。因此,对于村民之间选举权对抗纠纷实际上就类似于我们国家行政机关管理下行政相对人公权利之对抗和争议类似,在此情况下,无论是地方自治团体还是国家行政主体一般都具有纠纷的救济职责,故村民选举权和村民选举权对抗纠纷的救济首先是村庄自治团体自我的行政救济。
    村民选举权和村民选举权之对抗纠纷可以表现为选民之间的选举权纠纷,也能表现为候选人之间的选举权纠纷,更能表现为选民和候选人之间的选举权纠纷,但是无论其形式如何,这些纠纷都属于村庄自治团体所应当管辖之自治事项。这也正是本文并不主张将此类纠纷一并推向司法救济借助行政诉讼予以实现村民选举权之救济的根本理由之所在,尽管以司法为最终原则的现代法治国家理念要求司法救济是最终的救济方式,但是其并不代表一定是首要选择的方案。当前我国存在许多村民向村庄自治团体以外的国家行政机关和司法系统寻求选举权救济的现象迅猛增多,其一个方面反映了村民认识到自治法律监督制度的保障功能,但是另一个方面则体现了我国村庄自治主体自治权的不完整或者村民自治本身的“自治”意味大打折扣了。
    自治体不能有效解决村委会选举之争议和纠纷,主要是由于法律确立的村庄自治团体关于此类纠纷的救济权及其行使的具体组织机构不明所致。其实这也反映了国家在立法思想中对地方自治法的基本法理仍抱有一种谨慎的怀疑态度。从实证法角度来看,“由国家来处理村庄选举争议的做法如果被广泛采用,恰恰可能弱化了村庄的自治能力,而规定了村庄选举程序的村民委员会组织法恰恰是为了确立村民自治这一农村治理制度的,村庄自治能力弱化恰恰有违村民自治立法的初衷。”,因而,“仅就构成自治能力一民主选举来讲,如果自治体本身能够处理选举争议,无疑也会大大加强村民自治制度设定的村庄公共权力的由村民选举产生的制度目标。”[8]笔者认为,增强村民自治共同体作为行政法主体处理其自治权范围的村委会选举中的村民选举权与村民选举权之间纠纷的救济主体的能力,须着力从这几个方面入手:
    (一)以《村委会选举法》的制定为契机,尽可能完善村委会选举的具体制度,使得相应的选举权纠纷能够明晰化,这是做到所有村委会选举纠纷救济的前提。

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