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  • 浅析民事行政交叉案件的审理与解决

    [ 安丽佳 ]——(2012-12-18) / 已阅2563次


      一、民事行政争议交叉案件的特征

    (一)涉及范围广。民事行政争议交叉案件多涉及土地、山林、房屋、规划、道路交通等领域,涉及责任认定、行政许可、行政裁决与权属确认等具体行政行为,所以是交叉的重点领域。

    (二)交叉情况复杂。1、由于调整范围导致的交叉。行政权与司法权对民事纠纷调整范围产生交叉后,行政机关具体行政行为直接调整了民事纠纷,成为某些民事权利取得或民事责任承担的依据。2、由于诉讼证据导致的交叉。民事诉讼争议标的解决以解决某个行政问题为前提,该前提问题并不是当事人直接争议的主要标的,但它决定着案件的性质或判决的结果。3、由于案件事实导致的交叉。行政机关对相对人行政违法行为作出处罚后,因该行政违法行为给民事主体造成的民事权益损害而引起的赔偿纠纷。此类案件可能系民事诉讼中的附属行政问题,也可能是行政诉讼中的附属民事问题。

    二、民事行政争议交叉案件的类型

    目前,对民事行政交叉案件的类型多按照在其案件中的地位进行划分,可分为四类:

    (一)以行政争议为主,涉及民事争议的案件。

    这类案件多出现在行政诉讼过程中,行政争议处于主导地位,民事争议的解决以行政争议的解决为前提,在案件事实上或者法律上存在着内在的交叉性。

    (二)以民事争议为主,涉及行政争议的案件。

    这类案件的当事人都是发生在平等主体之间,一般因民事行为引起,从本质上来说属于民事争议案件,但是行政行为的介入使得民事争议变得复杂。

    (三)行政争议与民事争议并重的案件。

    因同一法律事实而引发的行政争议和民事争议,当事人可以选择通过行政诉讼解决也可以通过民事诉讼解决,也可以同时提起,争议之间相互独立,一案的处理结果并不影响对另一案的处理,法院可以完全分开审理,分开审理时一案可不以另一案件处理结果作为定案的依据,但应相互参照,避免冲突和重复处理。

    (四)行政争议和民事争议相互交织、不可分割的案件。

    这类案件中行政争议的本身就包含着对民事争议的处理,对行政争议的处理必然地涉及民事争议,反之亦然,二者不能割裂开来。

    三、目前我国法律对行政民事交叉案件的处理方式

    1982年制定的《中华人民共和国民事诉讼法(试行)》首次确认行政案件由人民法院受理[1],其第三条第二款规定:“法律规定由人民法院审理的行政案件,适用本法规定”;1986年制定、1987年实行的《中华人民共和国民法通则》第一百二十一条规定:“国家机关或者国家机关工作人员在执行职务中,侵犯公民、法人的合法权益造成损害的,应当承担民事责任。”可见,早期行政法上的很多问题规定在民事法律规范之中,行政法性质的诉讼也依照民事诉讼来解决,没有单独的行政诉讼,当然不存在民、行案件审理上的交叉。直至1989年我国颁布的《中华人民共和国行政诉讼法》,行政诉讼有了专门的程序法规定,各级法院陆续设置了行政审判庭专门审理行政争议案件。我国才有了法律意义上的、具有独立性的、正式的“行政诉讼”,也才逐步出现了民事诉讼案件、行政诉讼案件审理上的交叉问题。

    但是,由于案件的具体情况不同,法官本身对法律的理解、认识的不同,在民、行交叉的案件审理问题上,到底是“先行后民”、“先民后行”还是“行政附带民事”等做法不一。如建设部门批准甲建房,相邻人乙认为甲建房影响其通风、采光,向法院提起行政诉讼,要求撤销行政机关—-建设部门对甲的建房批准许可。办案法官认为:是否影响通风、采光,是《民法通则》规定的相邻关系的范畴,应由民事诉讼首先解决这一根本问题,才能考虑建设部门的批准许可是否合法有效,所以中止行政案件的审理,告知乙另行提起民事诉讼。而办理该民事案件的法官认为:建设部门已批准甲建房,法院在民事诉讼中不能审查政府行政机关作出的行政行为是否合法有效,中止了民事案件的审理,等待行政诉讼案件的处理结果。这一案例也充分体现了民行交叉案件究竟是分别进行还是合并进行,也是理论界、实务界探讨的热点问题,也成了法院内部争议、需要解决、必须解决的问题。

    对此,近年来我国学者提出了两种理论模式,即民事诉讼与行政诉讼单独进行模式与附带审理模式,其中后者又包括行政诉讼附带民事诉讼和民事诉讼附带行政诉讼两种情形。审判实践中则存在直接证明说、中止后另诉说、并案审查说、一并处理说等多种做法。[2]我们认为,针对此类案件的审理模式,需要法官根据案件实际情况,结合立法本意,在深入分析研究的基础上灵活适用法律予以确定,主要有以下几种方式:

    (1)先民事后行政。在行政诉讼中遇到民事纠纷影响行政判决时应中止诉讼。例如在行政主体确权的行政行为中,有的不是自由裁量行为,而是属于羁束行政行为。如颁发证书的行为,如果当事人发生权属争议,只能提起民事诉讼。但当事人以行政机关不作为而提起行政诉讼时,就产生了民事诉讼与行政诉讼交叉的问题。行政机关颁发证书,主要是依据当事人提交的基本权利证明。只有在当事人权属确定后,行政机关才可以“作为”即办证。在这种情况下,法院为慎重起见,应先解决法律关系是否成立的问题,视民事审理结果再对行政诉讼作出驳回原告诉讼请求或判决行政机关履行职责的判决,这样就从根本上理顺了二者的关系,对最终解决纠纷,减少诉讼都是有利的。

    (2)先行政后民事。由于行政行为具有代表国家、单方意志、效力先定[3]、诉讼不停止执行等特点,且受“先刑后民”原则的影响,出现了“先行后民”的认识和做法。先行政后民事的方式对民事争议的解决要根据行政争议的处理结果为依据的案件,即行政争议决定到民事判决的结果时,一般应中止民事诉讼。因为行政诉讼中能否对行政机关具体行政行为进行合法性审查,作出正确的裁决,直接影响民事诉讼的处理。如果在民事诉讼中不考虑相关的行政诉讼,那么,民事审判的裁决结果就可能处于尴尬的境地。因为具体行政行为一经作出,非经法定的行政复议程序和司法审查程序撤销,即具有法定效力,民事审判无权对行政机关的具体行政行为审查。只能假定为合法有效,造成法院的两份裁决文书自相矛盾,引起当事人对法官或法院的误解。所以,在这种情况下,正确的处理方式是应先中止民事诉讼,待行政案件判决后再进行审理。

    北安市人民法院 安丽佳

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