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  • 行政复议与信访救济之比较中式信访与西式复议

    [ 熊伟 ]——(2012-9-21) / 已阅9647次

      近年来,信访在超越了党政机关联系群众的桥梁和窗口之地位和作用后,大有替代专门的国家机关,整合为综合的社会管理部门之势。过去的信访机构也由传达信息的办事机构不知不觉变成了解决纠纷的正式部门。由于信访涉及范围的广泛性和复杂性,使社会矛盾集中反映在信访活动中。虽然部分信访表达了社情民意,提供了有用的建议、批评和意见,起到了监督和桥梁作用。但信访在涉及社会矛盾纠纷的处理和运行中往往游离于法律之外。因此,尽管信访案件的数量居高不下,但其从根本上解决问题的作用却十分有限。
      相比之下行政复议作为对公民、法人和社会组织的行政救济制度和行政机关内部自我纠错的一种监督制度,本应具备及时化解行政纠纷的社会作用。但法律上又不承认行政复议的裁判地位,把行政复议定性为具体行政行为、“二次行政行为”。行政机关做出改变原具体行政行为的复议决定后,如果申请人不服,行政复议机关将成为被告。所以,不少行政机关对待行政复议不是消极怠工,就是维持了事。《行政复议法》施行十多年以来,行政复议至今鲜为人知,很难达到其立法目的。
    行政复议和信访一个是通过行政机关内部监督来实现对行政管理相对人的法定救济渠道;一个是党政机关联系群众的桥梁和特殊的救济方式。行政相对人或信访人的目的是揭发检举、争取利益和维护权利。行政主体的目的是稳定秩序,化解矛盾,促进公平正义。利益追求与平衡矛盾就构成了行政复议、信访救济机制的运作核心。本文仅就中国式信访和舶来品复议这个话题,来具体分析行政复议和信访救济机制的形成及现状,以期更好地发挥其社会作用。
    一.几千年的文化传承下形成的信访制度
    中华民族五千年文明史中,上访、信访的演绎过程与传统文化有着一脉相承的历史渊源,刻下了华夏文明的深深烙印。中国在封建帝制时期就已经存在上诉、上告的风气,古代的一般信访和越级信访多是采用陈情上书、诣阙上诉等方式。古代也有“非正常上访”,其形式有击登闻鼓喊冤、邀车驾上诉、上表等形式。最典型的是直接向皇帝喊冤,求圣上开恩,皇帝一高兴,便亲自过问或大赦天下。从历代封建王朝时期的士民上诉到当代中国的来信来访,信访有着厚重的历史背景,承继着历史的血脉,中国式信访就是一场,官和民之间永无休止的和谐旅程。
    二.当代中国式信访具有良好的社会基础
    中国特色形式的信访,一般来讲始于中华人民共和国政务院(即后来的国务院)1951年6月7日颁布的《关于处理人民来信和接见人民工作的决定》。拨乱反正时期的1979年1月到1982年2月,即“十一届三中全会”后,信访迅速从国家政治生活中的边缘走到了中心位置。2005年5月1日起施行的新《信访条例》更是使信访活动由反映情况的渠道变成解决纠纷的枢纽。并且总揽了几乎所有解决纠纷的权力。
    信访作为一种具有中国特色的反映问题、解决纠纷的群众工作模式,也有人称之为中国式人权救济机制。新中国建立之初,为了继续发扬中国共产党联系群众的优良传统,集中群众的力量和智慧,解决建国初期出现的问题,毛泽东主席在1951年5月16日,就信访问题对中共中央办公厅的批示中指出:“必须重视人民的通信,要给人民来信以恰当的处理,满足群众的正当要求,要把这件事看成是共产党和人民政府加强和人民联系的一种方法,不要采取掉以轻心置之不理的官僚主义的态度。如果人民来信很多,本人处理困难,应设立适当人数的专门机关或专门的人,处理这些信件”。同年 6月7日,政务院颁又作出《关于处理人民来信和接见人民工作的决定》。该“决定”要求:“各级人民政府应当密切地联系人民群众,全心全意地为人民服务;并应鼓励人民群众监督自己的政府和工作人员。”至此,中国式信访制度初步形成。
    1957年11月19日,在第一次全国信访会议讨论修改的基础上,,周恩来总理签发了信访发展史上第二部重要的法令《国务院关于加强处理人民来信和接待人民来访工作的指示》,使信访制度得到了进一步的完善。文化大革命中,国家机关被革命委员会所取代,毛主席接见红卫兵、大串联和全国性大规模武斗便是这一时期信访的一种特色形式。原有的信访机构和信访工作完全处于停滞和萧条状态。文化大革命之后,特别是拨乱反正后,面对文革积累的大量冤假错案和成千上万的上访人员,1979年9月,中共中央、国务院机关成立了中央机关处理上访问题领导小组,抽调了千名干部组成检查组、宣传组,分赴各省、市、自治区检查落实信访工作。从中央到地方,信访工作受到了前所未有的重视,发挥了前所未有的作用。这一期间是建国以来,信访数量最多,上访人数最多,解决问题最多的阶段。1979—1982年期间,在胡耀邦主持下,文革时期以及反右派运动中被扩大化的冤假错案得到了平反纠正。国家领导人包括刘少奇、贺龙、彭德怀、陶铸等人得到平反昭雪。其中为右派分子平反,也是一个很大数量的人群。由于受到“极左”思想的干扰,过去曾经错误地把一些人划分为“地、富、反、右、坏”分子,把他们的子女也地、富、反、右、坏,在政治运动中遭到迫害。在胡耀邦主持下,开始推翻“极左”形成的一切冤案,使千百万含冤负屈的人重见天日,恢复工作,恢复了正常人的生活。在具体平反冤假错案方式上,主要通过有计划、有步骤的自上而下的救济和群众上访信访相结合的形式获得救济。鉴于绝大多数人是因政治迫害而非司法迫害而丧失权利。因此,那个时期的信访只需取缔政治迫害的歧视身份,则相应的人身权利和民主权利便可得以恢复。例如,对1976年天安门广场事件的整体平反和中共中央关于全部摘掉右派分子帽子的决定。批处理式的平反冤假错案使一大批知识分子彻底解脱了政治束缚,极大地激发了他们的工作热情,提高了中国在人权问题上的国际地位。
    总体说来,建国以来的半个世纪信访工作的基本状况是在边实践、边探索、边总结中发展前进。1995年10月28日,国务院颁布了建国以来第一部严格意义上的信访行政法规——《信访条例》,确立了“分级负责、归口办理,谁主管、谁负责”的基本办理机制,并明确要求各行政机关负责人应当阅批重要来信,接待重要来访。2005年1月10日国务院又以431号令发布了新《信访条例》使信访工作向规范化方面完善和发展,进一步密切了党群干群关系,巩固了党执政的群众基础,发挥了应有的作用。
    20世纪90年代后,随着产业工人下岗,征地农民失地,社会保障制度的建立等改革的深入,在社会转型中引发的深层次矛盾不断增多,人们的权利意识和维权行动不断高涨的背景下,信访机制得到了大量的运用。这一时期信访的一个突出特点就是在“人要回去,事要解决(解决合理诉求),不激化矛盾和稳定压到一切”的口号下,整合维稳、综治、公安、目标考核、所有政府部门和工青妇及各种社团、公益企事业单位、街道、乡村开始了大信访工作模式。有的地方为了建立大信访工作格局,大势兴建群众信访接待服务中心、绿色邮政、视频接访、网上信访、市长专线等平台,投入数百万元,对原群众来访接待中心进行改造扩建,重新组建了群众信访接待服务中心,添置了身份识别机、分号机、复印机、电子显示屏、电脑等现代化办公设备。架设了市、县、乡三级网络视频系统,完善了与上级信访部门的信息联网和网上信访投诉平台。将信访工作经费全额纳入财政预算。同时,设立信访救助专项资金,每年由财政、民政、工会等部门筹资上百万元,专门用于解决特殊疑难信访问题。几乎所有政府机构都实行了领导到信访局轮流值班制度、领导干部下访工作日制度、集中处理群体性事件联席会议制度、大调解制度。推出了做好信访人的思想政治工作;帮助群众消除误解,解决合理诉求;应对突发性事件等举措。形成了以信访局(群工局)为枢纽,各相关部门整体联动、紧密协作的大信访工作机制。
    在这种“大炼钢铁”、“大跃进”、“大规模群众运动”式的大信访背景下,党政机关耗费大量人力财力不说,愈演愈烈的大规模集体访、越级访、进京访,严重干扰了正常的信访工作秩序,影响了上级领导机关的工作安排,增加了信访问题的处理环节,加大了信访部门的工作量,降低了信访问题的处理效率。集体赴京上访和上访过激行为还会损坏党和政府的声誉,危害社会的和谐稳定,破坏安定团结的大好局面,带来相当严重的负面影响。针对这些问题周永康指出,要认真贯彻胡锦涛总书记在党的十七届五中全会上关于做好新形势下群众工作的重要讲话精神,要加强和改进新形势下群众工作,坚持科学民主依法决策,从源头上预防信访问题,在实际工作中要坚持统揽不包揽,重点在加强领导、整合资源、发挥职能部门作用上下功夫。此后,许多地方信访总量开始下降、信访问题逐渐减少。
    通过对中国式信访的由来、发展和现状回顾,我们不难发现当信访作为党和政府联系群众的桥梁和监督手段时,因其具有良好的社会基础,确实发挥过历史性的巨大作用。但是,信访一旦越俎代庖,作为解决社会矛盾纠纷的枢纽时,则捉襟见肘,力不从心,存在严重的瓶颈问题。于是有人撰文称“中国信访模式让国人堪忧”,还有人力呈“中国信访制度的十大危害 ”和“信访—中国的法制忧思”等观点,纷纷发表改革中国式信访的见解。主要的集中为两种意见,一是废除信访制度,二是完善信访制度。应该说废除信访制度的意见过于偏激,显然不符合中国当下实际情况。而完善信访制度的具体措施,则仁者见仁智者见智。
    三.运用法律手段解决信访制度的瓶颈问题
    信访机构臃肿、职能交叉、权责脱节、部门分割、政出多门、效率低下、行政成本高、考核不切实际的诸多问题,表明信访解决纠纷的方式必须进行制度性改革。尤其是信访处理纠纷缺乏统一标准、解决纠纷难以落实等瓶颈问题,使得信访者盲目投诉、反复投诉、多方投诉,造成了社会资源的巨大浪费,容易引发更多潜在社会矛盾风险,以及对人治的盲目崇拜和对法制的巨大冲击,其弊端已越来越显露。
    面对这一形势,有人主张还要继续加大信访部门权利,让信访部门一把手进入党委或政府领导层,通过“完善”信访制度,使之继续超脱于法律之外,承担解决纠纷的重任。而有人则认为信访存在社会公共治理的瑕疵,并列举了信访制度的种种危害,主张废除《信访条例》。
    无论是加强说、完善说,还是废止说,笔者认为都没有抓住问题的关键。因为,信访制度目前涉及的解决纠纷问题,关键是主体问题。即信访作为联系群众的桥梁和对下监督的窗口时,主体是没有问题的。但是,在涉及纠纷处理时,其主体就出格了。按照新《信访条例》第十四条的规定,信访人不服行政机关及其工作人员;法律、法规授权的具有管理公共事务职能的组织及其工作人员;提供公共服务的企业、事业单位及其工作人员;社会团体或者其他企业、事业单位中由国家行政机关任命、派出的;村民委员会、居民委员会及其成员的职务行为,可以向有关行政机关提出信访事项。并且新《信访条例》第三十条对信访处理的规定也只是“支持、不支持和做好解释工作,督促有关机关或者单位执行”。但在实际情况下,为了解决问题信访处理却早已超出于法律规定的主体之外,通常的做法便是通知涉及信访纠纷的有关单位领导到场,当场拍板,当场表态。既没有事实和法律依据,也没有执行载体,很多解决纠纷的承诺一拖几年仍未落实。此外,新《信访条例》第十四条所包含的双轨制问题,也会使通过行政复议处理的行政纠纷再次进入信访渠道,危害法制的统一和社会的稳定。于是信访在处理纠纷时只好通过大调解,做思想工作,花钱买平安等方法,暂时缓解矛盾纠纷。这种方法立竿见影,但基层干部的频繁变动,新来的干部由于不了解情况,信访人在利益驱动下,常常再次信访,循环往复,周而复始,导致信访数量一直据高不下。因此,以信访为主体来包揽一切是不能从根本上解决实际问题的。
    那么,除了信访以外,还能不能找到解决行政纠纷的其他途径呢? 回答是肯定的。其实,信访解决行政纠纷的瓶颈问题,在我国的法制构架中是可以克服的,这就是通过行政复议渠道,依法解决行政纠纷,达到方便、快捷、客观公正,相对稳定的社会效果。
    四.行政复议仍属鲜为人知的领域
    理论上讲,行政复议是行政机关解决行政争议;为公民、法人和其他组织提供法律救济的重要途径;是行政机关自我纠正错误的一种监督机制;是现代法治国家应有的一项法律制度。但是实践中这项制度可以说并没有被大家所接受,与路人皆知的大信访相比,行政复议仍属藏在闺中人未识的领域。
    我国的行政复议制度,基本上是效仿国外行政救济制度的舶来品。虽然1950年11月政务院批准、财政部公布的《财政部设置检查机关办法》就有了相关规定,但由于众所周知的原因,实施并不理想。十一届三中全会以后,行政复议制度才有了实质性的进展,此后大多数法律、法规都有行政复议的相关规定,但较为分散,不够规范,实践中很少运用。1989年《中华人民共和国行政诉讼法》的颁布,推动了行政复议制度的进一步发展和完善。作为行政诉讼制度的配套和补充,1990年12月,国务院制定并颁布了《行政复议条例》,成为我国第一部专门规范行政复议行为的行政法规。之后的20余年间,《行政复议条例》升格为《行政复议法》并且配套制定了《行政复议法实施条例》,其社会认知度却一直很低。究其原因当然是多方面的,毋庸置疑的是行政复议是一把双刃剑,和行政诉讼一样,对复议机关而言弄不好既要当被告,被诉至公堂,还要被追究经济和行政责任。与中国人的传统观念是不相融合的。对管理相对人来说,一旦行政复议决定(行政诉讼判决)对自己不利,便失去了继续上告的借口,当然没有走信访来得游刃有余,恣意自在。虽然行政复议作为解决行政争议的法律制度在我国已经实行施行20多年,但与信访几千年的文化传承相比,不过是万里长征才走了第一步,其观念和意识的融合还只是刚刚开始。
    五.西式行政复议制度在我国接轨并未成功
    行政复议作为一项与行政诉讼相衔接的用以解决行政争议的法律制度,普遍存在于世界各国的法律体系之中,这种由行政机关“重新做出行政决定”的活动,理论上当属“行政裁判”的范畴。而行政裁判制度,最早出现在18世纪末期的法国。一般有准立法、准行政、准司法特点。美国还有独立管理机构以外的行政法官制度,专门负责处理行政争议。遵循行政法原则的行政裁判制度,显然是一种非本土的法制资源,故而称之为“西式”的行政复议制度。
    国外行政复议制度是近代资产阶级民主政治的产物。它的出现和发展体现了对公民基本权利保护的加强,有利于实现社会公平。上世纪30年代以后,凯恩斯主义开始盛行。政府为了控制和调整本国经济,以控制自由经济产生的经济危机和参与国际竞争,政府对经济的宏观管理由原来的不干预主义转向广泛地干预社会经济生活。由于政府干预经济社会活动的增加,使得行政机关与行政相对人之间的争议逐步增多。大量的行政争议案件涌向法院,又使法院无力承担。于是,各国纷纷在行政系统内部建立行政复议制度,寻求廉价、方便、快捷的解决行政争议的途径。
    纵观当今世界,行政复议制度在各国并不相同。在英国行政复议称为行政裁判所,它是对行政决定的内部复审,是由作出行政行为的主体对原决定的重新评判。
      英国和澳大利亚等英联邦成员国家的学者一般认为,行政复议具有积极和消极两方面的效果。从积极意义而言,行政复议为相对人提供了一个快速和容易进入的救济渠道。如果行政机关通过行政复议满足了申请人的合理要求,则可以及时解决行政纠纷。对于裁判所和法院来说,行政复议程序可以减少国家机器的运行成本,有利于社会的稳定。从消极方面来说,由于行政复议是在原行政机关进行,行政机关改变原来的决定并不容易。而且,由于缺乏统一的机构和评判标准,很难保证复议结果的均衡性。
    美国是一个行政复议和裁判比较完备的国家。在美国,几乎所有的行政争议在诉诸法院解决之前,都必须经过行政机关的行政复议或行政裁判机构的裁决。行政复议是司法复审(行政诉讼)的前奏。“成熟”和“穷尽”是确定提起诉讼的原则。它的目的是为了防止不必要和不适时地行使司法干预。强调时机的成熟是美国现代行政法的特点。
      “成熟”原则的基本理论是:避免过早进入司法裁决,以免法院自身卷入行政纠纷的争议之中,同时也是为了保护行政机关免受司法干预。只有在行政行为发生了事实上的影响时,才能进入司法审查。联邦最高法院还认为,如果行政行为仅是最初的或程序上的措施,对当事人还没有发生影响,那就不能予以司法复审。“穷尽”原则就是说,行政争议当事人向法院提起行政诉讼必须在“穷尽”了行政机关的所有救济之后才被允许。这在我国有点类似行政复议前置。美国学者则称之为行政救济“穷尽”原则。1978年,美国国会修改《联邦行政程序法》,正式在法律上确立了行政法官的地位,规定行政法官的职责是专门审理案件,没有文官功绩制委员会的正当理由和经过其审议决定,行政法官不得被免职、停职、降级、降薪或临时解雇;而且,行政法官的工资由法律规定,行政首长不得任意变更。这样,行政法官就可以独立地、不偏不倚地行使自己的裁决权。总而言之,美国行政法官制度的建立和发展是为了保证行政法官的地位逐步趋于独立化,以保障行政法官能公正办案,从而保证了美国“行政复议制度”的公正性。
      在法国,类似行政复议的相应制度应该是法国早期的行政院裁决制度和稍后发展起来的善意救济和层级救济。
      与英美国家不同的是,法国的行政机构享有行政裁决权。随着行政法院独立地位的增强,其审判活动演变为实际意义上的司法审查。于是,法国又建立了新的善意救济和层级救济制度。就是行政相对人,既可以向作出具体行政行为的行政机关申请救济,亦可以向其上级机关申请救济。法国行政救济有诸多优点,它与法国的行政诉讼一起,为法国公民权提供了完善的保障。对于行政机关而言,由于行政救济的存在,对于自己的错误行为有一个自我改正的机会,避免了法院的审查;对于行政法院而言,由于行政救济的存在,许多行政争端已由行政机关自我解决,减轻了法院的负担;对于公民而言,两种救济同时存在,权利的保障更加充分。
      在日本,类似行政复议的相应制度应是行政不服申诉制度,它包括行政不服审查、行政裁判和苦情处理。日本的行政不服审查共有三种:审查请求、异议申诉、再审查请求。所谓审查请求是指当事人向处分厅以外的行政厅提出不服申诉;所谓异议申诉是指当事人向原处分厅提出的不服申诉;再审查请求是指当事人对经过审查请求做出裁决后提出的不服申诉。其中后两者是日本行政不服申诉制度的核心。日本的《行政不服审查法》以“简易迅速程序谋求对公民权益的救济”和“确保行政公正运行”为目的,它是日本现行关于行政不服申诉审查制度的基本法律,充分体现了日本行政不服申诉制度的特色。
    从世界各国的行政复议制度及运行原则中不难看出,各国的行政复议都有其自身的特点,是本国政治经济体制发展的产物。而且多数国家的行政复议都可以向最初做出行政行为的机关提出。值得注意的是,几乎所有国家的复议机构都具有独立的裁判地位,这正是我国行政复议制度所缺乏的。可以说我国的行政复议只是借鉴了国外的准司法形式,恰恰舍弃了其独立裁判的内涵,寄生于政府之中,却既没有独立的行政权,也没有司法权。经过二十年的实践证明,我国的行政复议由于缺乏行政复议制度的精髓,又没有深厚的政治基础和广泛的群众基础,西式的行政复议制度与我国的国情接轨并不成功。
    六.依法确定信访的最终监督地位和行政复议的二级裁判模式
    通过对信访和行政复议救济机制的上述比较,我们可以归结出以下基本概念:(1)信访有着悠久的历史渊源,符合中国大众的传统思想观念,具有良好的群众基础。同时也存在对人治的盲目崇拜和对法制的巨大冲击,且效力低下,容易引发更多潜在社会矛盾风险。(2)行政复议普遍存在于世界各国的法律体系之中,是解决行政纠纷的重要途径。要稳定持续地发展宏观经济,创新社会管理方式,就应当大力加强法制建设,积极完善行政复议制度。
    从信访与行政复议在解决社会矛盾纠纷中各自的作用看,信访制度不是废止的问题,而是继续加强监督作用的问题。行政复议不能只解决程序问题,而是要发挥解决行政争议的主渠道作用,应当考虑建立二级裁判模式的问题。
    当然,更为重要的就是我国信访和行政复议制度在思维定式上的问题。曾几何时,在《行政复议法》立法过程中,就有关于“同体监督和异体监督”的争论。不少人认为行政复议是同体监督,自己打自己的板子不好下手,对复议制度抱怀疑态度,认为只有司法机关的外部监督才起作用。对诉讼、信访同样认为越往上面越能找到青天。普通老百姓上访是为了找青天,部分当权者热衷于大信访是为了做青天。因此,青天情结导致“不信任”思维定式的蔓延,使人们不断地丧失对法制的信任。
    可以说,我国现行的信访、行政复议、行政诉讼都是建立在“不信任”的思维定式之上。这就是老百姓对行政机关的不信任、对法院的不信任、对基层信访的不信任,只信任“青天在上”。而国外的行政复议机制则是建立在“信任”的基础上,相信做出具体行政行为的行政机关能够自我纠错。因而,行政救济首先是原机关复议,其次是上级行政机关复议,最后才是司法审查。这种相信,不仅仅是复议申请人相信行政机关,也不仅仅是上级行政机关相信下级行政机关,而应当是国民包括执法者对国家法制的信任。按照“信任原则”推论,基层行政机关与终审法院的差别不应该是法律人格的差别,而只能是执法水平的差别。毫无疑问,无论从经济建设还是民主政治建设的需要出发,我国都应当摒弃“不信任”的思维定式,建立对法制的信任。
    那么,怎样才能转变“不信任”思维定式呢?笔者以为,应在全党全国开展大规模的中国特色社会主义法律思想教育,真正树立对国家法律的信任。大家知道,我们党曾经由不熟悉战争到熟悉战争;由不熟悉经济建设,到熟悉经济建设。同样也一定能够由不熟悉依法管理社会事务,到熟悉依法管理社会事务。
    最近,中央要求积极推进社会管理理念、体制、机制、制度、方法创新,完善党委领导、政府负责、社会协同、公众参与的社会管理格局。解决影响社会和谐稳定的突出问题,提升社会服务管理水平,推动经济社会协调发展。
    创新社会管理体制涉及到社会生活的方方面面,首要的一点就是要在党的领导下制定法律;在是党的领导下宣传贯彻法律。在党的领导下全面遵守法律。要像大信访那样在党委领导和政府主导下大规模推进法制建设。从上到下建立“信任”法制的思维定式。
    大规模推进社会主义法制建设,基础性的工作便是在党委、政府的统一领导下,拉网式的限时清理历史遗留的积案。争取在二至三年内,用法律手段把过去进入信访渠道的诸如下岗工人社会保障、失地农民社会保障、征地拆迁、土地承包(转包)、企业破产兼并、军队转业人员等行政纠纷,通过政策和法律进行全面性的批处理,把那些时效、主体、管辖、定性等脱离法制轨道的问题重新梳理、归位,重建法制信任的基础。
    在此基础上,建立行政复议二级裁判模式,即由作出具体行政行为的行政机关或组织作为初级行政复议单位,当事人如对初级行政复议决定不服,再向其上一级机关申请行政复议。对二级行政复议均不服还可以提起行政诉讼,通过行政诉讼后,人民法院做出的终审判决,当事人必须履行,否则应依法追究其法律责任。这样既符合宪法第四十一条和第五十一条的规定,又符合国际惯例,还能实现依法公正,相对稳定地解决行政纠纷的社会效果。


    二〇一一年十一月十日


    参考资料:
    1.旷烛,从社会公共治理的瑕疵谈信访制度的改革 2005
    2.黄晨灏,中国“信访”模式 让国人堪忧《联合早报》2009

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