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  • 西方国家环境行政公益诉讼之借鉴

    [ 郭全和 ]——(2012-9-3) / 已阅4857次

      公益诉讼(public interest litigation ),一般是指以个人、组织或机关等为原告,以损害国家、社会或者不特定多数人利益的行为为对象,以制止该损害行为并追究该行为人(包括公民、法人、组织、机关、团体等)相应法律责任的特殊诉讼活动。公益诉讼解决的是某个群体或阶层的基本权利受到损害,但基于自身能力或贫穷或不通晓法律等原因,不能以自己名义起诉的问题。环境公益诉讼的理论依据大致有环境资源公共信托理论、公民环境权理论、私人检察总长理论、正当程序理论、司法能动主义理论等。

      现代各国为了解决自己面临的各种公益问题,纷纷建立了自己的公益诉讼体制。在环境公益保护方面,尤为突出。面临严重环境污染问题并正在积极寻找治理途径的中国,已有成功的环境行政公益诉讼实践,但对是否全面创设公益诉讼制度仍颇有争议。借鉴西方国家的环境行政公益诉讼模式,创建具有中国特色的环境行政公益诉讼制度,依法治理我国的环境污染,已成为一条刻不容缓且极具实践价值的路径。本文仅就美国ENGO环境公益诉讼制度谈几点对我国的借鉴。

      在英美法系国家中,美国较早建立了环境保护领域中的公民诉讼制度。在具体的环境立法中,美国明确规定环境公民诉讼制度的单行法律是1970年制定的《清洁空气法》。该法律第7604条规定:“除了7604 (b)条以外,任何人可以代表自己提起一项民事诉讼:(1)起诉任何人(包括美国政府和宪法允许的其他任何政府部门或机构),指控其违反了或正在违反(A)本法规定的排放标准或限制或(B)环境保护局局长或各州所颁布的有关上述标准或限制的命令。(2)起诉环保局长,指控其不能履行本法所规定的不属于环保局长自由裁量领域的行为或义务。”1972 年的《清洁水法》又在第505 条中明确把公民诉讼的原告界定为“其利益被违法行为影响或可能被影响的任何人”。在此后的美国联邦环境立法浪潮中,绝大多数的联邦环境法律都包含了公民诉讼条款。

      按照英国法律规定,检察总长有权阻止一切违法行为。同样,其也可以依职权,为公共利益而主动请求对行政行为进行司法审查。私人只有在不正当行为已经直接使自己的利益受损或很有可能受损的情况下,才可能寻求救助。如果司法长官拒绝行使其职权,个人就可以请求司法长官让他自己去督促诉讼。如果司法长官允许,就可以由他提起诉讼,但起诉的目的并非为自身,而是为一般公众的利益。

      在大陆法系各国中,法国、德国、日本等国的环境行政公益诉讼各有特色。日本曾经是世界上环境公害最为严重的国家之一。为解决环境公害问题,日本在完善原有诉讼程序的同时,设立了民众诉讼。在日本,要想提起环境方面的行政公益诉讼,有两种途径。一种是依正常程序提起撤销之诉,再由法院的判例突破《行政案件诉讼法》的一般规定,获得原告资格。另外一种方式是利用民众诉讼的方式。

      德国法律通过两个途径来实现环境行政公益诉讼:一是建立 “公益代表人制度”。德国的《行政法院法》第35条设立了联邦行政法院检察官;第36条规定了公益代表人,规定他们可以为维护公益参加案件的审理。二是以立法的方式赋予环境保护团体诉讼权能,在环境保护领域规定了“团体诉讼”。

      在法国,就环境行政诉讼而论,针对国家在行政上的过失、不法行为、不作为或者在环境污染监测、监督管理方面的严重疏忽、缺失行为以及违背法律法规的行政措施等,任何环保团体均可向行政法院提起要求确认、撤销或采取管制措施的行政诉讼。虽然环保团体诉讼的初衷是保护该团体整体或团体部门成员整体的环境利益,不同于社会整体的环境利益,但不管怎样,这类诉讼明显带有公益诉讼的特征。

      通观西方国家己经建立起的环境行政公益诉讼制度及实践成果,我们不难发现其在鼓励公众民主参与环境保护,有效监督行政机关的环境执法行为方面,发挥了积极的效用。这对于我国构建环境行政公益诉讼制度颇具借鉴价值。

      一是从原告资格和起诉条件来看,建立环境行政公益诉讼制度并逐步放开原告资格与起诉条件已基本成为各国相关制度发展的通行做法。环境行政公益诉讼原告的起诉资格不明确,正是中国构建环境行政公益诉讼制度的障碍之一。从各国环境行政公益诉讼的原告来看,一般为普通公民、社会团体和特殊的行政组织。我们可以借鉴西方国家的经验,赋予更广泛的社会主体以原告资格。在原告资格的确定标准方面,一是可以借鉴各国行政公益诉讼制度中充分体现原告资格广泛性的普遍做法,以赋予普通公民、一般社会组织原告诉讼资格为主体,以赋予人民检察院或特定的行政机关原告诉讼资格为补充。二是引入以公告登记方式确定诉讼代表人制度,在可以选择的前提下,选择最有利于保护公共利益的原告。三是把原告与案件无直接利害关系作为确定标准,排除原告提起因自身利益而损害环境公共利益的诉讼。

      二是从环境行政公益诉讼的受案范围来看,西方国家在相关立法和司法实践中呈现出不断扩大的趋势。中国现行《行政诉讼法》尚未将公益诉讼设定在受案范围之内。作为一种客观诉讼,环境行政公益诉讼一般只能在法律有明文规定的时候方可提起,各国环境法在这一问题上均十分慎重。鉴于此,在我国,行政机关的具体环境违法行为原则上都应当处于人民法院的受案范围,但是,为了避免法院以各种理由拒绝受理案件,公共利益因此而得不到维护和保障,对环境行政公益诉讼的受案范围的规定必须明确具体。

      三是从诉讼类型来看,西方国家的相关诉讼类型基本相同,都是尽可能地为相对人提供一种有效的救济手段。在中国,尽管法律没有严格规定,但学界一般认可将行政诉讼划分为主观和客观诉讼两大类。其中,客观诉讼就属维护客观法律秩序功能的行政诉讼类型,客观诉讼又可分为公益诉讼、抽象行政行为的司法审查、执行诉讼等。中国应当依照现行法律规定的行政诉讼类别,参照西方国家的成功经验,结合诉讼类型的更新,建立完善的环境行政公益诉讼体制。主要目标就是对目前已基本成型的诉讼类型以法律的形式规范化,并授权法院在特定情形下采用法律无明文规定的诉种。

      四是在减少司法成本方面,中国可以借鉴西方国家注重司法效能的经验,创新性地把行政复议设置为环境行政公益诉讼的前置程序。前置程序与环境行政公益诉讼制度的取向目标完全一致,即“督促执法而非执意与主管机关竞赛或令污染者难堪”。从各国的司法实践来看,设立必要的前置程序,有助于行政机关的自查自纠,并让其在原告起诉前有自查自纠的机会,从而更完美地实现环境行政公益诉讼制度的价值目标。如果没有前置程序的过渡,直接起诉极易造成行政机关对其职责的懈怠,也容易产生滥诉的弊端。

      五是从环境行政公益诉讼的费用承担来看,合理的费用承担制度对构建诉权的保障和制约双重机制十分重要。为防止原告因基于诉讼费用的考虑而放弃环境行政公益诉讼,提高公众参与的积极性,大多数国家均对相关诉讼费用规定了特别的分担机制,甚至还有奖励措施。对我国来说,可取的方法是法院区别情况分别设定标准。对普通原告提起诉讼的,原告可以申请法院免除或减少缴纳诉讼费用。在被告败诉的情形下,法院可以判决被告承担法定的诉讼费用,甚至包括原告合理的取证费用和律师费。对人民检察院提起或支持相关诉讼的,法院可依法免除其诉讼费用。

      (作者单位:江西省鄱阳县人民法院)
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