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  • 论我国食品安全公益诉讼制度的建立

    [ 林孝文 ]——(2012-7-31) / 已阅5308次

      食品安全关涉到每个人的身体健康与幸福生活,也是社会稳定、国家发展的前提与保障。近年来,我国食品安全事件频发,引发公众对食品安全的担忧甚至恐慌。2008年“三聚氰胺”三鹿奶粉事件催生了《中华人民共和国食品安全法》(2009年公布实施),其实施条例和相关配套制度也很快得到出台。虽然这些新颁布的食品安全法增强了食品安全监管的法律责任,但从这些法律法规实施对改变食品安全的现状见效甚微,我国食品安全问题并没有因为《食品安全法》的颁布而得到根本解决。在“三聚氰胺”事件之后,染色馒头、地沟油、瘦肉精、牛肉膏等食品安全问题仍然频频亮相,极大地威胁到了人们身体健康甚至生命安全。从近几年发生的几起重大食品安全事故来看,建立食品安全公益诉讼制度,确保食品安全法律法规的完全实施,是保障食品安全的重要措施。

      近几年来,我国法学界对公益诉讼问题展开了较为广泛的探讨,在司法实践中已经开始了初步的尝试。2011年10月,十一届全国人大常委会审议的《民事诉讼法修正案(草案)》中对公益诉讼有了初步的规定与设想,使得公益诉讼制度从幕后走到了前台。在该《修正案(草案)》第八条规定:“增加一条,作为第五十五条:‘对污染环境、侵害众多消费者合法权益等损害社会公共利益的行为,有关机关、社会团体可以向人民法院提起诉讼。’”在《关于《民事诉讼法修正案》(草案)的说明》中指出:“增加公益诉讼制度。近年来,环境污染和食品安全事故不断发生,一些全国人大代表和有关方面多次提出在民事诉讼法中增加公益诉讼制度。”在不久的将来,随着《民事诉讼法修正案》的通过,食品安全公益诉讼不再是遥不可及的梦想。

      虽然《民事诉讼法修正案(草案)》确立了公益诉讼的大体方向,但不可否认的是,目前草案中关于公益诉讼的规定仍然显得模糊不清,有些内容尚有商榷的余地。例如,公益诉讼的原告与被告是哪些主体?诉讼案件如何管辖?审理程序如何?这些问题都值得进一步探讨。由于食品安全涉及的范围广泛、利益关系复杂,其在公益诉讼中自身特点非常明显。因此,需要结合食品安全的特点与公益诉讼法律原理,对食品安全公益诉讼制度进行更为具体的理论探索与制度设计。

      第一,食品安全公益诉讼的原告。我国现行诉讼法对原告的规定一般都要求,原告是与本案有直接利害关系的公民、法人和其他组织。依照《修正案(草案)》的规定,公益诉讼的原告是“有关机关”、“社会团体”。根据公益诉讼的基本原理,这里的“有关机关”、“社会团体”作为原告无需与本案有利害关系。这是公益诉讼区别其他一般诉讼的重要特征。虽然如此,并不表示所有的机关或社会团体,都可以提起食品安全公益诉讼,否则就可能引发严重的诉累现象。因此,“有关机关”、“社会团体”在食品安全的公益诉讼中必须有明确的指代。学界一般认为,检察机关是食品安全公益诉讼中最具有原告条件的“有关机关”。食品安全监管机关,例如卫生行政、农业行政、质量监督、工商行政管理、食品药品监督管理部门等,在一般情况下都不得为食品安全公益诉讼的原告。因为它们在很多时候自身都可能成为食品安全公益诉讼的被告。“社会团体”在食品安全中,就目前情况来看则为消费者协会、食品协会、食品行业协会等各种依法登记的,且与食品安全有关的团体组织。

      除上述两个合适的原告之外,还有一个最为值得探讨的问题就是,公民个人能否作为食品安全公益诉讼的原告?无论在理论上,还是在实践中来看,个人成为食品安全公益诉讼原告都是可行的、必要的。个人提起食品安全公益诉讼,可以对食品安全问题展开全方位的监控。由于食品安全公益诉讼的公益性,完全可以通过基本程序控制原告通过诉讼牟利,从而防止公益诉讼泛滥现象。

      第二,食品安全公益诉讼的被告。相对于原告而言,食品安全公益诉讼的被告比较好确定。学界一般认为,违反食品安全法律法规,侵犯公众食品安全的组织或个人,都可以成为食品安全公益诉讼的被告。食品安全公益诉讼的被告主要有三类:一是食品生产、销售企业。当这些企业违法生产、销售有违食品安全的食品时,原告都可以此为被告提起公益诉讼。二是食品安全监管机关。食品安全监管机关疏于监管或违法行使监管职权,造成有安全隐患的食品在市场上得以销售,原告可以以具有监管职权的食品安全监管机关为被告提起公益诉讼。三是食品生产、销售个人。对于没有注册成为公司的个人、个体户、合伙组织等,可以直接对以个人为被告提起公益诉讼。

      第三,食品安全公益诉讼案件的管辖。公益诉讼案件一般涉及的范围非常广泛,有时甚至跨越全国各省、各地区。因此,公益诉讼的在选择法院管辖上一般都比较困难。根据诉讼法基本原理,管辖问题涉及到级别管辖和地域管辖两个方面。由于公益诉讼一般都是有重大影响的案件,因此,建议食品安全公益诉讼一审法院为中级人民法院。对于在全国范围内有重大影响的食品安全公益诉讼案件,可以直接由最高人民法院受理。就地域管辖而言,诉讼法一般采用了“原告就被告”为原则,即一般由被告住所地法院管辖。被告住所地与经常居住地不一致的,由经常居住地法院管辖。如果同一个诉讼的几个被告住所地、经常居住地在两个以上法院辖区的,则这几个法院都有管辖权。

      第四,食品安全公益诉讼的审理程序与证据规则。公益诉讼与一般民事诉讼或行政诉讼,既有相同点,也有很大的差别。相同点例如两者都实行两审终审制、审判公开制等诉讼程序或原则。但是公益诉讼比较不同与一般的诉讼,其审理程序以及证据规则有着一些自身特点。一是公益诉讼是民事诉讼与行政诉讼的混合体,随着被告诉讼的变化,诉讼的种类也可能发生变化。当诉讼被告为食品安全监管机关时,公益诉讼就符合了行政诉讼的条件,就应以行政诉讼程序进行审理,由食品安全监管机关承担举证责任。当诉讼被告为食品生产、销售企业或个人时,就以民事诉讼的程序进行审理,实行“谁主张谁举证”的证据原则。可见,食品安全公益诉讼比起其他一般诉讼而言,显得更为复杂,需要对不同类型的案件选用不同类型的诉讼程序。

      以上是对我国建立食品安全公益诉讼制度的基本构想。值得注意的是,实行诉讼不是我们的目的。我们的目的是通过诉讼的方式来保障食品的公共安全和人们的身体健康,这是公益诉讼的公益特性所决定的。从另个方面来说,食品安全公益诉讼也是推动食品企业发展与繁荣的重要助力。正如明尼苏达大学传染病研究与政策中心主任迈克尔(Michael)所言:“对于诉讼的恐惧可以成为食品行业的发展动力。”

      (作者单位:西南政法大学行政法学院;山东省郯城县人民法院)
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