[ 杨朝霞 ]——(2012-3-15) / 已阅16849次

　 作为法定的环境监管机关，环保机关（包括政府环境保护主管部门以及其它兼有环保职责的自然资源管理部门）以民事原告身份提起环境公益诉讼，具有理论上的正当性，也具有现实上的必要性。[43]况且，在公民和环保组织因过于稚弱等原因而未能起诉，检察机关可能基于对不同类型公益的衡量和选择而忽略或舍弃环境公益的情形下，环保机关担当环境民事公益诉讼的原告就是必须而不可或缺的。但是，环保机关在组织属性上毕竟属于行政机关，健全完善环境行政管理的体制和机制，积极高效地履行环境监管职责，无疑是其本职工作和中心任务，而不应本末倒置，弱化甚至放弃其环境监管的本位职责，如果热衷于环境民事公益诉讼的“兼职事业”，就会造成行政资源和司法资源的双重浪费，破坏维护环境公益的正常格局。[44]换言之，只有已经依法履行了环境监管职责，仍不能有效保护环境公益的，环保机关才可作为原告提起环境民事公益诉讼。[45]尽管享有行政职权的环保机关作为原告提起环境民事公益诉讼看似违背传统法学基本原理，但实则不仅正当而且必要。也许正是由于这些“特立独行”的制度和“标新立异”的创新，[46]环境法常常被被贴上所谓“流浪者”、“革命者”甚至“叛逆者”的标签，而被“传统法学范畴所拒斥，被传统法学价值理念所放逐。”[47]实际上，环境法的任何理念创新或制度变革只不过是传统法学原理面对环境危机的一种与时俱进的因应而已。“山还是那座山，河还是那条河”，不同的，只是山上面多了几棵树，河里边少了几个坝而已！换言之，环境法绝不是什么“流浪者”、“革命者”甚至“叛逆者”，[48]它只是法律大家族里的一个新成员而已。如果非要对环境法作个定位或贴个标签的话，愚以为，用“开拓者”似乎更为合适！




注释:
[1]最高人民法院《关于为加快经济发展方式转变提供司法保障和服务的若干意见》第13条规定，人民法院应当“依法受理环境保护行政部门代表国家提起的环境污染损害赔偿纠纷案件，严厉打击一切破坏环境的行为”。
[2]参见王研：《养猪企业污染千人水源 昆明环保局提起云南首例环境公益诉讼》， http://www. chinacourt. org/html/arti-cle/201008/13/423168.shtml,2010年8月30日访问。
[3]兼有公众性环境公益和公共性环境公益的，则为混合性环境公益。
[4]参见吕霞：《环境公益诉讼的性质和种类—从对“公益”的解剖入手》，载《中国人口·资源与环境》2009年第3期。
[5]生态性环境公益虽然不直接体现经济价值，但采用一定的评估手段，可把其折算为一定的经济价值。然而，在发展经济的实践中，环境的生态价值往往容易被忽视。实际上，环境所提供的生态价值要高于资源经济价值。据我国学者的研究，在森林的效益总量里，木材经济效益占11%，花卉、藤类、药用等经济效益占1%，而森林固定二氧化碳、释放氧气、改良土壤、固土保肥、蓄水调洪等生态效益却达到了87%；另据日本学者的预测，森林的经济效益与生态效益的比例为1: 6至1: 20。参见唐建荣主编：《生态经济学》，化学工业出版社2005年版，第68页。
[6]不过，对于某些环境侵害而言，如噪声干扰、毒气泄漏、核事故等，这两种公益的受损几乎是同时发生的，并无明显的先后顺序。
[7]以化工厂污染河湖为例，在图1中，公众性环境公益指的是D中的公众人体健康利益，E中养殖户的鱼虾财产利益，F中渔民捕捞利益，G中其他企业可分配的总量控制下的环境容量利益。当养殖户和渔民不多时则体现为私益。换言之，对于这种公众性环境公益而言，私益和公益的区分只是相对的，很难有一个绝对的标准。公共性环境公益指的是B中的饮用水供给利益、C中的水环境容量资源、水产动植物资源等利益（包括水产资源自身蕴含的经济利益和生态利益两个方面）。
[8]环保机关利用自身的专业优势，可以在证据收集等方面发挥支持起诉的作用。
[9]参见杨朝霞：《环境权论》，中国政法大学2009年环境法学博士学位论文，第83-86页。
[10]吕忠梅：《论公民环境权》，载《法学研究》1995年第2期。
[11]张俊浩教授将人格权分为物质性人格权和精神性人格权，前者主要包括生命权、健康权、身体权等，后者主要包括姓名权、肖像权、隐私权、名誉权等。参见张俊浩主编：《民法学原理（上册）》，中国政法大学出版社2000年版，第122-124页。
[12]环境侵害大多表现为污染物进入大气、河流、海洋之中，经迁移变化之后，往往会给并不相邻的远距离主体造成污染损害，对此，以相邻权作为权利基础则很难使受害者得到救济。
[13]例如，国有公共道路对两旁住户的噪声污染问题，住户便难以运用相邻权寻求维权救济。
[14]例如，临近的新建高楼遮挡了公园的采光，损害了公园的景观时，此种采光和景观方面的环境利益就难以运用相邻权来保护和救济。
[15]参见王利明：《物权法论》，中国政法大学出版社1998年版，第444页。
[16]例如，2010年3月13日，中央电视台法制频道CCTV 12《保卫环境 司法亮剑》节目中报道的陈志平死鱼索赔案就是这样的情况。该案中，巢湖市环保局居巢区环保分局局长何中军表示，由于养猪户是分散型的一家一户型，不属于集约化畜禽养殖企业的性质，不属于环评的范围。但多家分散排放的畜禽废水实际上却造成了环境损害，产生所谓“执法失灵”。
[17]2009年通过的《限期治理管理办法》第2条规定：排污单位的污染源浓度超标或总量超标的，才适用限期治理。
[18]如2000年的《大气污染防治法》第61条规定：对造成污染事故的企事业单位，可处直接经济损失50％以下罚款，但最高不超过50万元。
[19]这是因为，根据公法和私法的划分原则，基于有限政府、法治政府的基本要求，作为具体行政行为的行政命令应有一定的适用边界，不能过多干预民事领域。参见黄开智：《论责令改正的适用》，载《中国工商管理研究》2005年第9期；肖金明：《政府执法方式变革：建立和完善“官告民”制度》，载《中国行政管理》2008年第1期。此外，在具体立法上，2010年1月19日出台的《环境行政处罚办法》第12条规定的“责令改正”的行政命令，在具体形式上包括：(1)责令停止建设；(2)责令停止试生产；(3)责令停止生产或者使用；(4)责令限期建设配套设施；(5)责令重新安装使用；(6)责令限期拆除；(7)责令停止违法行为；(8)责令限期治理；(9)法律、法规或者规章设定的责令改正或者限期改正违法行为的行政命令的其他具体形式。
[20]参见赵旻：《松花江污染案对我国现行民事诉讼法的拷问—由北大师生以自然物作为共同原告提起民事诉讼一事引发的程序法上的思考》，载《河北经贸大学学报》2007年第1期。
[21]事实上，对于已经造成人身损害和财产损失的环境侵害而言，污染受害者往往只关心对所受人身和财产损失的救济，对于遭污染或破坏的环境却较少关心，以致被污染的环境不能通过诉讼而得到相应的补救（恢复和治理）。例如，渔民行使诉权追求的是财产损失的赔偿，而不是水体污染的消除。这样的结果是，侵害者支付的赔偿金即使能够弥补渔民的损失，也不能弥补对污染河湖、海域所造成的环境损害。
[22]参见王灿发：《从一起大气污染集团诉讼案件的判决看我国的环境诉讼》，载李恒远、常纪文主编：《中国环境法治》（2006年卷），中国环境科学出版社2007年版，第102-105页。
[23]例如，是否造成生命健康权的侵害须符合相应的医学标准，即以实际产生疾病或造成伤亡作为承担责任的标准，然而，造成疾病或伤亡时，环境污染和生态破坏已然十分严重，此时再去保护环境已经过迟了。
[24]例如，徐国栋教授、吕忠梅教授等对绿色民法典的研究，便是在民法领域的努力。再如，2010年8月25日，《刑法修正案（八）草案》第三百三十八条不再将财产损失或人身伤亡等作为重大环境污染事故罪的要件，而规定为只要“严重污染环境”就构成犯罪，便是在刑法领域的努力。
[25]See Joseph L. Sax，the Public Trust: a New Character of Environmental Rights. In: Defending the Environment：A Strategy for Citizen Action, New York, Alfred A. Knopf,1970，pp. 158-174.
[26]这两次会议中有关环境权问题的报告以及后来陆续发表的环境权方面的部分论文被大阪律师会环境权研究会编辑的《环境权》（1973年）所收入。参见杜刚建：《日本的环境权理论和制度》，载《中国法学》1994年第6期。
[27]即在自然环境的变化成为阻碍人们增强身体强壮、精神活动的积极发展的因素的情况下，以作为日本《宪法》第13条防御权的环境权为基础，受害人可以请求侵害排除。
[28]该学说主张，为了保障国民能够享受健康而富有文化内容的最低限度的生活，国家有责任施行旨在环境保全的各种政策和措施。
[29]日本学者淡路刚久教授主张，作为贯彻环境权理念的环境权实现的手段，应该承认居民作为权利人参加环境管理和诉讼的权利，并且在环境法上明确环境非政府组织（Non-Governmental Organization）和环境非赢利组织（Non-Profit Organiza-tion）的法律地位。此外，环境参与权论还认为，居民在参加开发计划的立案过程中，情报公开、听取意见、公开讨论等方式也是非常重要的。参见罗丽：《日本环境权理论和实践的新展开》，载《当代法学》2007年第3期。
[30]参见叶俊荣：《环境政策与法律》，中国政法大学出版社2003年版，第1-33页。
[31]参见蔡守秋：《环境权初探》，载《中国社会科学》1982年第3期；吕忠梅：《沟通与协调之途—论公民环境权的民法保护》，中国人民大学出版社2005年版；吴卫星：《环境权研究》，法律出版社2007年版。
[32]对于经济性环境利益，另设立自然资源所有权以及自然资源开发利用权（即狭义的自然资源权）。
[33]参见前注[9]，杨朝霞文，第121-175页。
[34]针对温室效应，我们不宜针对气候环境而成立所谓气候环境权，因为气候利益只是一种利益链条较远的生态利益，并非一种现实而直接的环境利益。对于气候利益，环境法只能像民法以法益的形式保护某些经济利益一样，通过生态法益的形式对其进行保护，而不宜采用权利化的模式。
[35]自然资源的一部分或一定层次的生态服务功能（主要指环境的生命支持、景观审美等功能）是环境权的客体，由环境权人享有。对自然资源各种功能的分配涉及环境权（如清洁水体权）、自然资源开发利用权（如取水权、捕捞权等）、环境容量权（如水排污权），是一个十分复杂的理论问题，需另文阐释。
[36]2002年12月26日，天津市海洋局将造成海洋原油污染的英费尼特航运有限公司及其保险人伦敦汽船“塔·斯曼海轮”船东互保协会作为被告，向天津海事法院提起环境损害赔偿诉讼，要求被告赔偿海洋环境容量损失、海洋生态损失、海洋沉积物恢复费、游泳动物恢复费等费用。2004年6月，天津海事法院就该案进行了首次公开审理。经多次开庭审理后，一审法院于2004年12月30日公开宜判，判令两被告“赔偿原告海洋环境容量损失750.58万元，调查、监测、评估费及生物修复研究经费245.23万元，共计995.81万元”。
[37]所谓诉讼信托，是指委托人将其实体权利及相应诉讼权利转移给受托人（一般为公益团体），由受托人以自身的名义（诉讼当事人的身份），为实现实体利益进行诉讼，产生的诉讼利益归于受益人的一种信托制度和诉讼制度。参见肖建华：《群体诉讼与我国代表人诉讼的比较研究》，载《比较法研究》1999年第2期；徐卫：《论诉讼信托》，载《河北法学》2006年第9期。
[38]如果国家机关没有依职权向法院起诉，任何一个公民均可依公共信托的理论向法院提起诉讼，以保护信托的财产。参见陈荣宗、林庆苗：《民事诉讼法》，三民书局1996年版，第242页。
[39]参见王名扬：《美国行政法》，中国法制出版社1995年版，第627 - 628页。
[40]See 33 U. S. C.§1365（b)（1）（B）．
[41]关于检察机关能否作为环境民事公益诉讼原告甚至“主力”原告这一问题，学界争议相当激烈，至今尚无定论。关于这一问题的争论，具体可参见孙永生：《检察机关能否提起环境民事公益诉讼》，载碧水蓝天法律博客，http://yangzx. fyfz. cn/art/615189.htm,2010年9月10日访问。
[42]检察机关本来只可作为环境民事公益诉讼的“替补”性原告，但基于现实主义考虑，在公益精神稀缺、公众力量稚嫩的当下，还需检察机关充当“先锋”，以期推进我国的环境民事公益诉讼早日走出当前困境，率先取得突破性进展。参见杨朝霞：《检察机关应成为公益诉讼的先锋》，载《中国环境报》2010年8月24日第3版。
[43]环保部门作为环境保护的专职行政机关，其作为原告，同公民、环保组织、检察机关相比，具有技术、设备、能力等方面的比较优势，更能有效维护环境公益。其次，环保部门还可以避免检察机关“监督员”兼“运动员”的角色冲突，比检察机关更具有法律地位上的正当性。参见杨朝霞：《检察机关应成为环境民事公益诉讼的主力军吗？》，载《绿叶》2010年第9期。

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