[ 杨朝霞 ]——(2012-3-15) / 已阅16848次

　 其一，没有原告。这种情况是指，只有环境公益受损，人身和财产私益未遭受环境侵害。申言之，虽然发生了环境污染和生态破坏，对环境公益造成了损害，但并无具体的环境受害者（没有或尚未发生人身和财产损失），如只是造成国家所有的河流、海洋的天然渔业资源、环境容量资源、野生动物资源受到污染损害等。此时由于没有私人受害者，当然也就无人起诉，因而也就无法启动司法程序来维护环境公益。

　 其二，原告不适格。这种情况是指，环境公益受损，有人欲为之而诉，但因其私益未受损而不适格。申言之，有人试图为保护环境公益而起诉，但起诉的原告因与本案无直接的利害关系（没有或尚没有具体的人身和财产损失）而不适格，因而也不能启动司法程序维护环境公益。典型案例如北大师生诉吉林石化水污染事故案。[20]

　 其三，原告放弃诉权。这种情况是指，环境公益和个体私益均受损，但有权的私益主体未能起诉。虽然发生的环境污染和生态破坏不仅损害了环境公益，而且还造成了个体人身健康和财产安全方面的损害，但受害者由于受各种因素的影响（如缺乏勇气害怕报复、缺乏资金等）而放弃诉权。此种情形下，同样也无法启动司法程序来维护环境公益。

　 其四，原告未就环境公益提出诉讼请求。这种情况是指，环境公益和个体私益均受损，但私益主体仅就私益部分提出诉讼请求。申言之，环境侵害同时对环境公益（如饮用水水源受污染）和个体私益造成了损害（如鱼虾被污染致死），但由于某些原因，环境受害者只就其受到的健康和财产损害提出诉讼请求，未提出“预防和救济对环境本身的损害”方面的公益诉求，致使环境公益陷入不能保护的境地。[21]

　 其五，原告难以通过诉讼有效维护环境公益。这种情况是指，环境公益和个体私益均受损，私益主体同时提出了维护环境公益的诉讼请求。例如，在福建省屏南县1721位农民诉榕屏化工有限公司环境侵权案中，原告除了请求13,534,640元的人身和财产损害赔偿外，还诉请法院责令被告停止污染侵害并清除有关工业废渣。[22]换言之，人格权和财产权具有一定的环境保护功能，然而，局限性十分显著：(1)保护的附带性和间接性。以人格权和财产权为基础进行侵权救济，只能附带要求被告在一定程度上恢复和治理受损的环境，如要求停止污染、恢复环境等，以防止对人身和财产造成继续的环境损害。然而，对于已经造成的因环境质量降低、自然资源受损、生态功能下降所带来的巨大损失，却无法要求填补。这主要是由于，在法理上看，对受损环境利益进行填补并不属于人格权和财产权救济的范畴。以前述的2004年四川沱江水污染事故为例，川化集团仅用了1100多万元作为渔业赔偿，对于巨大的生态损失，却无法运用司法诉讼进行补救。(2)保护的滞后性。由于环境侵害具有累积性和扩散性，当发现现实的人身和财产损害后再启动司法程序时，环境公益的受损早已发生。[23]因此，即使原告提出了维护环境公益的诉讼请求也只能是亡羊补牢，不能实现预防性保护。此外，由于以人身权和财产权为基础的侵权救济只有较短的诉讼时效（一般为2年），很容易出现环境污染对财产和人身损害尚未发生而诉讼时效已过以致无法启动司法程序保护环境公益的尴尬。

　 另外，根据我国《行政诉讼法》及其司法解释的规定，公民、法人或者其他组织也不能对致使环境公益受损但尚未发生实际的人身和财产损害的具体行政行为提起行政诉讼。可见，现行行政诉讼制度同样也不利于对环境公益的保护。

　 三、环境权的创设与环保机关提起环境民事公益诉讼：补强环境公益的法律保障

　 由于现行法律制度均不能对环境公益实现有效的保护，根据法律发展和制度生成的一般规律，此时，旧制度的革新和新制度的创设便成为必要。站在环境法同民法、行政法和诉讼法等传统部门法进行沟通和协调的高度，我们需要站在环境法的立场，超越民法、行政法和诉讼法等的现有框架，创设新型的制度，并对传统法律部门进行所谓的“生态化变革”。[24]

　 （一）新型权利的生成：环境权的创设

　 环境权的概念是20世纪60年代人类面对环境危机开展环境保护运动的产物。20世纪70年代初，美国学者萨克斯教授提出了“环境公共财产论”和“环境公共委托论”，并以此为基础，从民主主义的立场首次提出了“环境权”的理论。[25]在日本的东京公害国际会议和“日本律师联合会第13回人权拥护大会”上，也有学者和律师提出环境权的概念。[26]此后，许多中外学者在前人研究的基础上对环境权理论进行了不断的改造和发展。例如，日本淡路刚久等学者把环境权改造成为环境防御权、[27]环境社会权、[28]环境参与权，[29]我国台湾学者叶俊荣提出要建立公众参与环境决策的环境参与权模式。[30]蔡守秋、吕忠梅等大陆学者也对环境权理论作出了诸多有益的贡献。[31]然而，总的说来，环境权的研究并未取得突破性进展。

　 笔者以为，所谓环境权，是指一定区域环境的公民、法人和其他组织对环境所享有的保障其正常生产、生活所需的安全性环境条件，以及满足其环境舒适或环境审美等需求的权利。简言之，即公民等主体享有良好环境的权利：(1)从权利构成上看，环境权核心的主体为公民；客体为非经济性环境利益，[32]即环境的服务功能；内容为对良好环境的享有权，而不包括排污权（实质为环境容量利用权）、自然资源权（如采伐权、捕捞权等）以及环境知情权和环境参与权。要注意的是，环境参与权、环境知情权为确保环境权实现的程序性权利。切忌把环境权的实现混同于环境权的构成。(2)从形态类型上看，包括一般环境权和具体环境权，后者如清洁空气权、清洁水体权、安宁权、采光权、通风权、景观权、生态安全权等。(3)从表征上看，环境权具有明显的公共性。由于环境具有区域性、不可分割性（整体性）、开放性、流动性（如大气运动）使然。当然，不同类型的环境权，其公共性会有所不同，如采光权、通风权、安宁权的公共性较弱私益性较强（可称为私益性环境权），而清洁水体权、清洁空气权、景观权则具有较强的公共性（可称为公益性环境权）。(4)从属性上看，环境权属于静态的“享有权”（在这点上同人格权的属性颇为相似）而非动态的“行为权”，即以享有良好品质的环境为核心权能，而不追求通过交易等自由行为而获取收益。(5)从限度性上看，环境权只能对一定品质状态的环境利益享有支配权，而不能无限扩大其权利的边界，通常可用环境质量标准对其进行限定。[33]

　 环境权的创设，能弥补现行法律制度的不足，较好地解决环境公益的保障问题。究其原因，最根本的是，环境权以环境为对象，直接以环境利益为客体，变人格权和财产权对环境公益的间接保护为直接保护，从而能有力地实现对环境公益的保护。

　 首先，能提前维权介入的时机，提高对环境公益保护的时效性。环境权的创设，能解决在尚未实际发生人身和财产损害时对环境侵害的预防和控制问题，并能为保障人身和财产权益多提供一道法律防线（如下图2）。这是因为，环境权理论主张，在对人身和财产产生盖然性环境侵害之前的阶段，只要环境品质遭受现实或潜在的损害以致可能低于环境质量标准，就承认公民对环境污染、破坏行为的侵害排除请求权（如请求环境致害者排除环境危害、消除环境妨碍等）、环境知情权、环境参与权以及对行政机关的执法请求权（如请求履行职责或变更行政决定等），从而大大前移对于防治环境污染和生态破坏的法律防线，实现对环境公益及时、高效的保护。在这一点上，环境权与物权、人格权在环境侵权救济理论构成上具有显著的不同。因为，按照以人格权、财产权为权利基础的传统环境侵权救济构成理论，在发生环境侵害的场合，只有环境污染和生态破坏已经使人的人身、财产受损或高度可能受损时，才可采取救济措施，例如提起侵权诉讼。如此一来，既不利于保护环境本身，也会因救济时机过于迟延，而贻误对人身和财产权益的保护。

　 其次，能提高对环境公益保护的彻底性和全面性。环境权直接以环境利益为客体，当环境利益受到环境污染或生态破坏的损害时，可以根据环境权提起直接旨在预防和救济对环境本身的损害的诉讼，如请求恢复环境原状、进行环境损害赔偿（对生态损害的赔偿）等。在北大师生诉吉林石化公司侵犯环境权案中，原告就基于环境权而提出要求被告赔偿100亿元人民币用于治理松花江流域污染和恢复生态平衡的诉讼请求。

　 必须说明的是，鉴于环境的公共性，使得以环境权为权利基础的侵权救济的胜诉结果能惠及相关不确定的众多环境权人，从而赋予了救济以公益的属性。因此，公益性环境权（如清洁空气权、清洁水体权等）诉讼，在本质上就属于环境公益诉讼（包括环境民事公益诉讼和环境行政公益诉讼）。

　 （二）环境民事诉讼制度的革新：赋予环保机关等主体的原告资格

　 环境权的创设确实能有效解决现行现有法律制度对于环境公益保护不力的问题，但另一方面，环境权在维护环境公益方面也具有难以克服的局限性：

　 其一，某些环境上不能成立环境权。根据法理，利益被权利化的前提之一是利益的直接性，即只有与主体有直接关联的利益方能被权利化。换言之，对处于利益链条较远的利益，一般不能采取权利化的路径，只宜采取法益的形式予以保护。例如，民法上对于纯粹经济上利益的保护，一般不采取权利化的路径。也就是说，并非所有的环境公益（指生态性环境公益）都能被权利化为环境权。对于远离人群的生态环境（如远海、原始森林等）而言，即使发生污染或破坏，也只是造成某些生态功能的受损，如导致水土流失、草原退化、森林破坏、海洋污染、温室效应[34]等，一般并不会直接侵害环境权，仅仅可能对其构成后续的危险而已。因为发生生态损害后，既可能因生态联锁反应而逐步损及环境权（污染物质迁移，最终污染生活环境）；也可能由于生态环境的自调作用而自行恢复，例如，远洋小型漏油事故虽然当时造成了生态破坏，但由于海水具有较强的自净能力，在一定的污染程度内，能够自行恢复而不致损及沿岸居民的生活环境，侵害其环境权。因此，由于不能在不存在直接环境利益的生态环境上成立环境权，当发生生态损害时，便不能直接运用环境权而维护环境公益了。

　 其二，受制于环境权主体维护环境公益的能力和意愿。当环境权主体不知（如缺乏权利意识）、不敢（有畏惧心理，害怕报复）、不愿（环境的公共性导致其产生“搭便车”的心理）、不会（欠缺起诉能力）主张和行使诉权甚至放弃诉权时，司法诉讼程序无法启动或难以胜诉。换言之，环境公益能否通过司法程序得到保护，很大程度上取决于环境权主体的能力和意愿。

　 为克服环境权的这两种功能性缺陷，有效维护环境公益，法律上务必设置相应的补救措施：

　 第一，对于远离人群的生态环境“保护失灵”的弥补措施。如前所述，生态环境中的自然资源除有经济价值之外，兼有调节气候、净化环境等生态服务功能。因此，只要保护了自然资源的经济性环境公益，便能在一定程度上实现对生态性环境公益的保护。于是，我们可运用自然资源所有权对缺失环境权主体而不能启动司法救济程序的情形进行补救。具体而言，可把自然资源的某些生态服务功能[35]视为自然资源的孳息，通过自然资源所有权主体对自然资源及其孳息的权利，保护生态环境，从而实现对生活环境的预防性保护。在我国，《宪法》和《物权法》等法律规定，森林、海洋、野生动植物等自然资源均属于国家和集体所有，国有财产由国务院代表国家行使所有权（具体则由各级政府及其职能部门代为行使）。因此，当自然资源及其生态服务功能受到现实或潜在的环境损害时，各级政府及其林业、渔业、海洋、水利、国土等职能部门，有权以自然资源国家和集体所有权人代表人的身份而提起民事诉讼。从理论上讲，环境主管部门则可以环境容量资源所有权为权利基础，以环境容量国家所有权人的代表人身份而提起相应的环境民事诉讼。

　 要注意的是，由于自然资源属于国家和集体所有，因此，以自然资源国家和集体所有权人的代表人身份而提起的旨在保护自然资源（属于经济性环境公益）及其生态功能（属于生态性环境公益）的民事诉讼，在属性上当然属于环境民事公益诉讼。例如，在2002年的“塔斯曼海轮”海洋油污染案中，天津市海洋局（作为环保机关）、天津市渔政渔港监督管理处就提起了请求赔偿海洋环境容量损失3,600万元、海洋渔业资源损失938.09万元的环境民事公益诉讼。[36]

　 第二，对于环境权主体起诉意愿和诉讼能力不足的补救措施。为了确保环境公益得到有效保护，根据以公共信托理论为基础发展而来的诉讼信托原则，[37]公民可将一部分诉权托付给国家，由国家代为起诉。然而，国家作为抽象主体，不可能自己亲自出庭起诉、应诉，于是法律又将其诉权分配给具体的国家机关，由其代表国家提起诉讼。[38]在美国，代行此种诉权的机关主要为国家司法部门（检察总长）。当然，在缺乏政府诉讼（检察官未起诉）的情况下，依据“私人总检察官”理论建立起来的公民诉讼制度，[39]“任何人”（包括公民、社会组织和有关国家机关）均可直接向法院提起诉讼，督促有关企业遵守环保规定，敦促有关部门履行法定职责，从而实施法律，保护环境公益。[40]事实上，“环境权论”和“公共信托论”构成了美国环境公民诉讼核心的理论基础。同理，在我国，也可借鉴美国环境公民诉讼的经验，以环境权和诉讼信托为权利依据和理论基础，把诉权信托给代表环境公益的环保组织、环保机关和代表公共利益的检察机关等主体，[41]让他们作为原告，提起针对环境致害者、胜诉结果直接惠及整个公共环境区域环境权主体的诉讼，从而实现对环境公益的保护和救济。由于这种诉讼并非为了自身利益而是为了众多环境权人的环境利益而提起，因此，由环保组织、环保机关和检察机关提起的环境民事诉讼，在本质上当然属于环境民事公益诉讼。

　 综上所述，所谓环境民事公益诉讼，是指以环境权、诉讼信托和自然资源国家（集体）所有权为依据，由公民、环保组织、环保机关（政府及其有关职能部门，尤其是环境保护主管部门）和检察机关等主体作为原告，以环境民事致害者为被告，提起旨在预防和救济对环境与自然资源本身的损害的诉讼。具体包括：(1)公民基于环境权（指公益性环境权）而提起的环境民事公益诉讼；(2)自然资源管理机关（包括各级政府及其职能部门，如海洋、渔业、林业以及环保等主管部门等）基于自然资源国家和集体所有权而提起的环境民事公益诉讼；(3)环保组织、环境保护主管部门和检察机关等基于环境权和诉讼信托而提起的环境民事公益诉讼。[42]当然，行政主体只有在依法履行环保职责仍不能充分保护环境公益，方可提起环境民事公益诉讼。在环境权尚未被现行立法确认的情形下，自然资源国家所有权便构成了环保机关提起环境民事公益诉讼核心的理论基础。

　 四、结语

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