[ 林莉红 ]——(2012-3-1) / 已阅10364次

客观真实与法律真实之间的辩证关系是诉讼过程中永恒的问题。理论上已经形成诸多研究成果。诉讼活动是在一定的时间和空间里进行的，案件事实不清在审判中是不可避免的。这就需要证明责任与证明标准来解决。然而，与民事诉讼不同的是，行政诉讼争议的事项不仅仅需要法院在原告与被告之间的利益关系做出评判，而是涉及复杂的价值选择与判断。行政诉讼大量涉及第三人的案件，以及几乎可以说所有案件都涉及社会公共利益与当事人个体利益之间的冲突和平衡，更是使得这种价值选择与判断在案件事实不清的情况下，很难直接做出回答。在确定了行政诉讼被告对具体行政行为合法性的证明责任之后，行政诉讼证明标准确定的困难性、复杂性也正在于此。当然，行政诉讼法规定在事实不清的情况下举证责任由被告承担，在被告没有承担举证责任时法院可以判决其败诉。然而，很多案件由于涉及复杂的利益关系，涉及第三方的权益，在案件事实不清的情况下，法院很难一判了之。即使法院依职权主动调查，也还是难以为判。

如道路交通事故处理结果是否作为行政案件由法院受理经历了多次反复，在很大程度上是由于案件事实与证明标准问题。道路交通事故发生后，对事故进行调解和处理一直是公安机关的职责。随着行政诉讼法颁布，对公安机关的处理结果能否提起行政诉讼，实践中存在争议，随着最高人民法院1991年6月11日印发的《关于贯彻执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的意见（试行）》而尘埃落地。但国务院于1991年9月22日发布《道路交通事故处理办法》，规定在交通事故发生后公安机关的职责是处理交通事故现场、认定交通事故责任、处罚交通事故责任者、对损害赔偿进行调解，即不再对交通事故作出“处理”。由此就产生了对公安机关的责任认定能否提起行政诉讼的问题。2000年3月10日，《最高人民法院关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》。实施后，各地做法差异很大。直到2004年5月1日生效的《道路交通安全法》明确了对责任认定不得提起行政诉讼。

而法院的态度，也是从积极受理此类案件到认可行政机关“逃避”司法审查的。其原因就在于这类案件法院受理以后简单地做出裁判容易，解决争议很难。行政诉讼法规定，被告在诉讼中要对自己做出的行政行为承担举证责任；被告在诉讼过程中不得取证，法院也不得以被告在行政行为做出以后收集的证据作为证明被诉行为合法的依据。按照行政诉讼法原理，如果被诉的具体行政行为缺乏证据，法院应当判决撤销，被诉行政行为撤销后，被告可以根据新收集的证据重新作出行政行为。但是，交通事故确实存在并需要公安机关处理，一些事故中的受害者尚等待处理结果以获得赔偿，公安机关需要重新做出行政处理或责任认定。由于交通事故中事故现场无法保存，如果当初公安机关取证不充分，很可能根本无法再重新做出行政行为。这就需要法院在案件之外做很多协调处理的工作。

（三）行政法制不健全，法院审理行政案件遇到的难以作出判决的情况

首先是实体法问题。由于我国现阶段行政立法不完善，某些情况下行政行为没有法律依据而是基于行政目的的实现，法院在审查这些行政行为时也缺乏法律依据，显然对这种案件进行协调是必要的。比如，对行政机关“法定职责”的理解、对申请许可证和执照时“符合法定条件”的理解。以行政诉讼法规定“拖延履行职责”的理解为例分析。什么是“拖延”需要实体法加以规定。我国近年来虽然制定了很多法律，但作为全国人大一级的立法往往比较原则、抽象，需要行政法规和规章加以具体化。而行政法规和规章往往由行政机关自己制定，难免带有本位特征，在权利义务的规定上缺乏对等性。在法定职责的规定上，往往自觉或不自觉地忽略，更不用说实体法规范如果不规定履行职责的期限，则法院的司法审查成为空中楼阁，根本无法认定什么是“推延”。

为解决这一问题，《最高人民法院关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第39条第1款规定：“公民、法人或者其他组织申请行政机关履行法定职责，行政机关在接到申请之日起60日内不履行的，公民、法人或者其他组织向人民法院提起诉讼，人民法院应当依法受理。法律、法规、规章和其他规范性文件对行政机关履行职责的期限另有规定的，从其规定。”这一规定被理解为行政机关履行职责的最长期限。其依据的是《行政复议法》第31条规定：“行政复议机关应当自受理申请之日起60日内作出行政复议决定；但是法律规定的行政复议期限少于60日的除外。情况复杂，不能在规定期限内作出行政复议决定的，经行政复议机关的负责人批准，可以适当延长，并告知申请人和被申请人；但是延长期限最多不超过30日。”由于行政复议法明确规定行政机关做出复议决定的最长期限，最高人民法院的司法解释将之扩大为所有履行职责行为的期限。但是，由于司法解释并无权限对行政机关履行职责的期限做出规定，因此，该司法解释只能从相对人是否具有诉权和法院是否应当受理的角度加以规范。那么，是否应当尊重所有规范性文件对行政机关履行职责期限的规定？规范性文件没有规定履行职责的期限如何处理？对此类案件，实践中可能只能运用协调加以处理和解决了。

其次，行政诉讼法关于判决规定的问题。《行政诉讼法》第54、55条界定了行政行为合法的标准。就现阶段我国行政机关的执法意识和执法水平来说，这是一个相当严格的标准。比如“违反法定程序”中的法定程序，应当理解为行政法上对行政机关做出某个特定的行政行为所要求的任何一项程序规定，不论主要程序还是次要程序，外部程序还是内部程序。只要被诉行政行为违反程序规定，就应当判决撤销。如果完全依照行政诉讼法的规定，特别是依照行政诉讼法关于判决的规定审理和裁判案件，行政审判可以简单而高效。但实际上由于多种原因，行政审判很难如此简单。一是对“法定程序”中之“法”的理解就可能有很大差异；二是审判外因素，使得法院很难做到行政行为违反任何一项程序规定就判决撤销。

（四）被告的具体行政行为合法，但原告确实有困难需要协调

一般情况下，法院经过审理，认为被诉的具体行政行为具备主体合法、事实清楚、证据充分、适用法律法规正确的，应予维持或者驳回原告的诉讼请求。但是，中国现实的政治环境要求法官司法为民、审判要为构建社会主义和谐社会服务。就客观现实而言，在中国转型社会环境中，社会矛盾和纠纷异常复杂，很多情况下法院简单地一判了之确实不利于矛盾的解决。因此，这种情况下可能需要法官做一些协调的工作，促使行政机关，甚至一些社会力量帮助原告解决一些生活困难，之后再做出判决或者由原告撤诉结案。如残疾、下岗、生活困难的原告违法搭建小房，在其中经营小副食百货店，工商机关、城管机关决定予以取缔和拆除。这个决定显然是合法并应予维持的。但从社会效果上看，原告的生活困难确实需要考虑，其自强不息勤奋自救的态度也应予鼓励，因此，案件中承办法官主动协调，不仅联系被告，而且帮助原告另觅方便之所进行营业，并督促办理营业执照等手续，之后原告撤诉。在这个意义上，协调与调解的含义已经相去甚远，但由于在中国的国情下具有很强的现实性而需要予以考虑和尊重。

（五）是否还有其他情形需要协调

如在行政机关作出居间裁决、行政许可、行政确认等涉及第三方民事权益的案件时，如果确认被诉行政行为违法，为了解决争议，法院是否需要做出一些协调行为，促使民事争议当事人就自己的纠纷达成和解？再比如在案件影响重大、涉及群体性纠纷等案件中，为了维护某种安定团结的局面而进行协调？这都尚待司法实践的发展和丰富而加以归纳与总结。

四、协调的规范化与未来的展望

（一）对协调的正确认识

首先，对协调含义的正确理解。协调是指法院在审理行政案件的过程中主动运用法律的基本原则和具体规定，在双方当事人之间，以及其他相关各方之间进行的协商、调停、沟通，探索案件处理办法的活动。协调与调解的区别在于，协调注重过程，而调解强调结果；协调重视的是法院联络多方主体的活动，而调解注重的是对当事人意愿的落实。民事诉讼中调解协议不得违反法律的禁止性规定，行政诉讼中协调后达成的协议以及对案件所做的其他结论都必须合法。由依法行政原则所规制，这一点尤其重要。行政诉讼中调解处理纠纷与行政诉讼中法院可以进行协调、做协调工作，意义并不相同，重点更是差异。

其次，对协调机制的正确认识。上述含义的协调，实际上突破了司法权行使的范围和界限，对其加以考察和关注，是正视现实的需要。对现实的承认和尊重，是一种社会学角度的思考，需要我们正视法律生活的实态，并解读其背后的原因。但这绝非意味着放弃司法权对公正、公平的追求，更不意味着迁就和放任行政违法。法院进行协调时，必须是基于司法能动地回应社会的需要，并坚守正义和维护公民权利的立场。

最后，对协调要加以必要的限制。对协调的情形加以规范虽然困难，但仍然是有必要的。前述讨论的几种情况可以成为研究的基础，同时应当禁止在被诉行政行为明显违法并侵犯相对人权益的情况下进行协调。

尽管如此，对协调加以规范还是困难的。一些基本的原则难以把握，比如协调的范围是否要加以明确？如果明确规定，对于协调范围内的事项，法院是可以还是应当协调？如果只是可以，有无必要加以规范？如果应当，不协调是否违法？这都需要进一步研究。至于协调的方式、协调的参加人、协调之后的结案方式等程序问题，可以根据司法实践进行总结和归纳，作出相应规范。

（二）评价和展望

协调突破了法院不告不理的原则，将法院变成了纠纷的处理机关和矛盾的调和机关，使得法院在力图发挥其解决纠纷、维护稳定、改善民生等作用的过程中，扮演了多重角色。也使得法院超越了审判权限，很容易偏离中立的立场，违背司法权的本质。这对法院和社会来说，又可能是危险的。虽然协调是对目前行政执法状况与司法环境实态的反映和应对，但从实现法治角度而言，允许协调的存在是一件不得已而为之的事情。因此，随着社会的发展，国家法制建设的完善和行政机关执法水平的提高，随着司法权功能的回归，人民法院对案件进行的所谓协调工作，也将逐渐淡出人们的视野。不过，在今天，如何把监督行政、权利救济与社会和谐有机地结合起来，充分体现与发挥行政诉讼在构建和谐社会中的地位与作用，还是一个需要加以讨论的问题。




注释:
[1]顾培东.社会冲突与诉讼机制[M].北京：法律出版社，2004：239.
[2]罗豪才.行政法学[M].北京：北京大学出版社，2000：356.
[3]于安.行政诉讼法通论[M].重庆：重庆出版社，1998：146-147.
[4]徐友军.比较刑事程序结构[M].北京：现代出版社，1992：82.

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