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  • 经济理性与法学逻辑的融会贯通 ——中国反垄断并购审查实体标准与程序的得与失

    [ 王中美 ]——(2012-3-1) / 已阅8545次

    关键词: 反垄断/并购审查/经济理性
    内容提要: 从审查标准到程序设置,《反垄断法》的原理都有别于其他法律,它更强调经济学的理性。这种经济学的理性,体现在并购审查的每一项标准、程序和权力的设置,背后都有经济学关于成本、效率和市场的考虑。为了达到经济学的这种理性,并购审查在门槛设置、审查标准、考量因素、推导逻辑、经营者的抗辩理由、程序透明度、经营者的参与权利、审查时限和方式、结论可诉性等方面,都必须始终贯彻一个原则:友好推定。


      中国《反垄断法》从2008年8月1日实施至今,主要的适用案例集中于并购审查。依据并购审查的唯一有权机关—商务部公布的数字,截至2010年8月12日,已经有129起并购案按照《反垄断法》进行了事前申报并审结。其中,仅有1起禁止,5起有条件同意,其他都是无条件同意。短短两年,在积累执法经验的同时,并购审查的立法体系也在不断完善中,一系列部门规章、细则出台,还有一些指南性意见和规定也在紧锣密鼓的起草中。在中国并购反垄断审查的立法与执法体系形成的最初这个阶段,断言其倾向似乎为时过早,但许多原则与细节仍然需要及时检讨,以促使其进步与更快成熟。

      一、反垄断法应体现的经济理性与法学逻辑

      反垄断法有别于传统法律部门,有自身的一套逻辑与法理。传统法律部门,如民法、刑法等,贯穿其中的是正义、公平、责任、补偿等基本理念,这些基本理念来自于对公序良俗、普适道德的认同。而反垄断法的前提实际上是经济学的一种假定:有效竞争能比垄断更有利于资源的分配和福利的整体提高。历史上第一部现代反垄断法—美国《谢尔曼法》的诞生,虽然也带有对强权的反感情绪,在其一百多年的演变过程中,却逐渐被经济理性渗透。

      也正是因为其源于经典经济学的理论,而经济学学说又新见层出,难有定论,故反垄断法的正当性和适用的界限也素有争论。仍然有很多人,包括大企业主、经济学家质疑反垄断的基础,认为物竞天择是自然法则,逆向而行的反垄断法才真正会扼杀企业创新和争取上游的动力。仍然有很多国家至今没有反垄断法,或者为是否制定、如何制定反垄断法争执不下。仍然有很多反垄断案例,在处理的当时和处理之后都有许多分歧。如何解释反垄断法、如何把握反垄断的强度,各有说法,相互无法说服。

      举例来说,侵权责任法的法理就比反垄断法简单易懂。即使是普通民众,也能很快接受“侵权人应当赔偿被侵权人”这样的法则;而“具有垄断地位的企业滥用垄断地位的行为应当受到禁止”,就是相对晦涩的言语。什么是“垄断地位”,什么是“滥用”,如何“禁止”,都需要更专业的知识去理解。更重要的是,即使是通晓法律的专业人士,也必须在学习垄断经济学的基本理论后,才能理解反垄断法的法理。正是因为这样的专业性,社会,包括许多公众媒体,才会有“谁垄断就反谁”这样普遍的对反垄断法的误读。[1]

      以并购审查而言,垄断经济学认为,并购,特别是发生在同一市场的竞争者之间的横向并购,可能直接引起市场集中度的提高,事实上,许多大公司通过并购,可以非常简单地削除竞争者,成为超级垄断者。美国《谢尔曼法》当年制订的初衷,就是要破除在石油、铁路、钢铁等行业已经广泛形成的巨型托拉斯。基于这样的考虑,反垄断法设计了并购审查制度,要求所有达到一定规模以上[2]的并购必须向政府竞争管理部门进行申报并接受审查,在确认没有损害竞争的危险后才能继续此项并购。[3]

      垄断经济学同时也认为,并购是商业社会广泛存在的一项活动,并购在提高集中度的同时也可能带来规模效应等多种有效率的结果,如果过多过频地禁止或干预并购,也会增加商业活动的成本;另外,赋予政府干预并购的力量,也同时存在政府失灵、滥诉或寻租等负面效应。基于这样的考虑,反垄断法对并购案适用“合理规则”,即,除非证明某项并购确实存在实质损害竞争的危险,才能加以禁止。当然,这个举证责任在政府。同时,大多数国家的反垄断法也允许一些抗辩理由,如“失败企业抗辩(failure enterprises defense)”和“效率抗辩(ef-ficiency defense)”。这种抗辩理由和使用的“效率”等概念实际上都是从经济学引入的。

      尽管大多数国家选择强制的事前申报,但通过(approval)的概率仍然是很高的,比如欧共体宣称高于90%,而中国目前的记录更是高于95%。这就意味着,大约有90%左右的并购案件不得不依法进行申报,承担申报的各种成本,承担时间拖延的风险,但它们实际上并不会对竞争造成法律所禁止的损害。于是,并购审查的效率也一直存在着争论。这项防患于未然的制度,可能会给绝大多数的交易造成额外的成本。

      所以,并购审查制度从某种意义上,是法律为了寻求公平和正义而牺牲了效率的一项人为设计。为了查处百分之几的犯法,可能将一干众人全纳入监控,在很大程度上扰乱了商业计划。按照芝加哥学派的观点,这种监控必须是谨慎的和克制的,因为它从本质上是有违效率的。另外,这样的监控本身也是有成本的。但是,如果没有强制的事前申报,在事后发现此项交易有损竞争,再勒令已合并的公司解体或分离,可能导致的成本就更为巨大。

      于是,并购审查的门槛标准就非常重要,高了,有可能放过一些有问题的交易,低了,又可能将太多的交易纳入审查。但是,经济学理论也无法给出计量的定论,到底怎样的标准才是合适的、有效率的。大多数国家都依据本国经济的实际情况,设定了一定的标准,有的高,有的低,依据也差别很大。一般来说,主要的依据是营业额和利润,但因为实践复杂,计算方法也有很大不同。这些标准的设立及各种情形下适用的计算方法的设定,则可能更多地只是基于立法角度出发的经验。[4]

      综上,反垄断的并购审查制度中贯穿了经济学的理性和法学的逻辑。即使是反垄断法中经常用到的“集中”、“损害”、“竞争”、“市场结构”和“效率”等词,也是依据经济学的经典理论进行基本的解释,然后再按照法律适用的可能模式进行细化。在开篇明确这一点,是为了在随后的具体几个方面,能更清楚地理解为什么这样做、做得如何以及如何做得更好。

      二、审查标准的科学性

      依据《反垄断法》第28条的规定,对具有或者可能具有排除、限制竞争效果的集中应予禁止,但是经营者能够证明该集中对竞争产生的有利影响明显大于不利影响,或者符合社会公共利益的,可以不予禁止。因此,中国并购审查的基本标准是“排除、限制竞争”。

      一般认为,国际上曾有两种审查标准,一种是美国的“损害竞争(detriment to competition)”标准,另一种是欧洲的“取得或加强了主导地位(obtain orstrengthen dominant status)”标准。与美国标准相比,过去的欧洲标准可能会放过一些不会形成垄断地位的并购。美国则认为,在一些有竞争的市场,即使某项并购并不产生某一垄断者,但却明显削弱了竞争强度,仍应受到禁止或限制;另外,即使某项并购产生或加强了垄断地位,但可能效率上受益更大,也不一定加以禁止。

      从以往的经验来看,过去的欧洲标准更直观和易于掌握,而美国标准则有相当大的弹性。从受经济学的影响来看,过去的欧洲标准更符合哈佛学派的观点,而美国标准则反映出芝加哥学派的主张。以法律传统来看,过去的欧洲标准能为多数属于大陆法系的欧洲国家所接受,而美国标准则有深刻的普通法理念,将相当大的自由裁量权留给法官。

      在数十年的实践中,美国标准把握起来非常灵活,在不同时期呈现出执行强度的不同,而欧共体的许多判例则被认为有一定的僵化的问题。当商业社会的竞争方式日趋激烈和多变,特别是各国在国际竞争中都希望打造本国有竞争力的大型企业,并购审查被要求以更灵活的方式处理。这也是2004年欧共体修改其并购规定的重要原因。从2004年开始,欧共体将其审查标准修改为与美国标准相近,放弃了“主导地位”在并购审查中的惟一标准地位。

      欧共体将新的标准称之为SIEC标准,意为“对有效竞争的重大的阻碍(significant impediments toeffective competition)”。在这个定义中,“重大的(significant)”一词是对这个标准的最直接限制,排除了那些可能在一定程度上影响竞争但危害并不大的并购。[5]在实践中,欧共体仍然将市场份额作为衡量“重大的”的重要指标。在近6年的实践中,欧委会在把握“主导地位”与SIEC标准之间的兼容问题上,仍然非常犹豫,对市场结构的重视仍然是欧委会审查中的情结。但欧共体确实在努力地控制这样的倾向,在其审查结论中将重点放在论证阻碍竞争的“重大可能性”。

      中国反垄断法,特别是并购审查制度,深受欧共体传统的影响。[6]尽管在并购审查标准上基本上参照美国法,但在具体如何认定“排除、限制”方面,仍比较重视市场结构的变化。事实上,中国反垄断立法一直希望能兼容“结构标准”和“行为标准”。商务部的《经营者集中审查办法》第11条规定,对于某些附条件通过的交易,可以附加结构性条件、行为性条件或综合性条件,结构性条件诸如剥离部分资产或业务,行为性条件诸如开放某些平台或许可技术等。

      但这样的兼容,由法律人理解起来就有些粗糙,似乎不太尊重法条背后的经济学逻辑。在商务部《关于禁止可口可乐公司收购中国汇源公司审查决定的公告》中,商务部认定,如果集中完成后,可口可乐公司有能力将其在碳酸软饮料市场上的支配地位传导到果汁饮料市场,对现有果汁饮料企业产生排除、限制竞争效果,进而损害消费者的合法权益。这种逻辑基本上就是以“主导地位”认定必然会产生滥用的结果,从而排除、限制竞争。显然,尽管最终归结到“排除、限制竞争效果”,商务部的真正着眼点还是“主导地位”。

      商务部还提到:此项“集中挤压了国内中小型果汁企业生存空间,抑制了国内企业在果汁饮料市场参与竞争和自主创新的能力,给中国果汁饮料市场有效竞争格局造成不良影响,不利于中国果汁行业的持续健康发展”。这个结论有两个问题:一是直言保护“中小型企业的生存空间”,而有违反垄断法的原则—维护竞争,而不是保护竞争者;二是未能解释为什么生存空间受到挤压,反而会被抑制竞争和创新的能力。

      商务部在把握什么是“排除、限制竞争”,似乎仍然拘泥于市场结构,在欧共体6年前放弃了“主导地位”这个唯一标准后,我们的执法者似乎尚未理解当年美国标准和欧洲标准中间的差别。如前所述,并购是一项宜用“合理规则”审查的活动,过于僵硬的标准,没有任何论证的“想当然”的法律解释,忽视或者不去理解反垄断法的经济学原理,才会被外媒简单地归结为“保护主义”(注:张皓雯.中国否决可口可乐收购汇源外媒抬出贸易保护[N].国际先驱导报,2009-03-23.)。

      三、效率抗辩的可行性

      效率是经济学上的惯常用语。在不会使其他人的境况变坏的前提下,如果一项经济活动不再有可能增进任何人的经济福利,则该项经济活动就被认为是有效率的。效率包括生产效率和配置效率,配置效率指的是在给定技术和投入的前提下,怎样使资源从边际生产率低的地方流向边际生产率高的地方,从而使得资源得到最优化的利用,而生产效率指的是如何通过技术进步提高每一种资源的生产率,也就是把社会的生产可行性边界往外移。

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