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  • 民间借贷规制的重点及立法建议

    [ 岳彩申 ]——(2012-1-5) / 已阅25340次

    岳彩申 西南政法大学 教授



    关键词: 民间融资 民间借贷 金融监管 立法建议
    内容提要: 解决我国民间借贷问题的基本出路在于通过法律创新形成制度激励,引导金融资源优化配置。民间借贷立法应当采用自然演进与建构相结合、一般规范与分类规范相结合的多层次立法体系。在重点借鉴美国、英国、香港地区及我国古代相关立法经验的基础上,结合当前人民法院的司法实践和我国小额贷款公司的试点情况,应当尽快修改相关法律并制定专门性法律文件。民间借贷的专门立法应当只对那些以营利为目的且专门从事借贷业务的机构和个人的商事借贷行为进行规范,重点是对主体准入、放贷利率、经营区域、放贷人的资金来源等加以规范。


    经过 30 多年的改革开放,中国正在从资本穷国变为资本大国,民间借贷规模和影响迅速扩大成为社会关注的焦点问题。2010 年 5 月国务院发布的《关于鼓励和引导民间投资健康发展的若干意见》和2010 年 10 月中共中央公布的《关于制定国民经济和社会发展第十二个五年规划的建议》,都明确鼓励民间资本进入金融领域。在转变经济发展方式的背景下,迫切需要完善民间借贷的法律体系,保护民间资本所有者的正当权利,引导民间金融资源优化配置,提升经济发展的内生动力。本文尝试从立法的角度探讨相关争议,为民间借贷立法提供理论上的分析和对策性建议。
    一、关于民间借贷规制的路径和模式
    有关规制民间借贷的立法虽然讨论了很多年,但有两个基本问题一直没有解决: 一是哪些民间借贷行为应纳入法律规制的范围,即法律规制民间借贷的边界如何确定; 二是应当由哪些法律规制民间借贷,以及是否应当制定统一规范民间借贷的法律文本。前一个问题的核心是法律上如何确定规制民间借贷的范围,后一个问题的核心则是如何选择民间借贷的立法路径和模式。如何解决这两个问题,决定了民间借贷立法的基本思路、目标和体系。
    (一)选择重点规制的路径
    是否应当制定一个专门规范民间借贷的法律文件以及如何建立规范民间借贷的法律体系,理论上一直存在争议,立法上始终摇摆不定。解决这一争议的关键在于恰当区分民间借贷的种类和性质,再根据民间借贷的不同种类及特点选择相应的立法策略和规制路径。从法理上讲,民间借贷是放贷人让渡一定时间的资金使用权,到期后借款人还本付息的行为。也有学说认为货币一旦交付就转移了所有权转移,即所有与占有一致原则。[1]理论上对民间借贷的划分有多种方法,不以营利为目的有偿或无偿转让资金的行为应当认定为民事行为,一般公众在生活中发生的民间借贷多属民事行为。但以收取利息为目的的货币流通则具有资金融通的功能,具有了商事行为的性质。如果某一自然人、法人( 银行业等金融机构因有专门法律规定不在此讨论) 或非法人组织将发放贷款作为一种经营活动时,则具有营利性和反复性,应属商事行为。民间借贷行为性质的这种多重性不仅决定了相关立法的多层次性和复杂性,而且也成为选择规制路径的基本依据。
    从金融制度变迁规律看,我国民间借贷目前处于从市场化显性信用阶段向规范化合法信用阶段转变的过程中,但并不是所有的民间信用形式都能够或适合纳入法律体系加以规制,一些地区的小规模民间借贷组织更适合以民间形式存在,以满足不同人群的融资需要。[2]从立法设计的角度看,对于民间借贷行为,建立全面规制的法律体系不但比较困难,也没有多大必要,世界范围内的这种立法范例迄今极为少见。因此,规制民间借贷的立法不宜选择全面规制的路径,而应当采取重点规制的路径,即只需要在多样的民间借贷中确定某些重要的方面加以规制即可。根据这样的思路,规范民间借贷的立法体系应当是一般性规制与专门性规制相结合的多层次立法体系。在多层次的立法体系下,根据借贷行为、借贷主体及借贷目的等不同因素,采用由普通法律、相关主体法律及专门的民间借贷法律进行分别规制的模式。根据我国金融市场的结构和法制现状,规范民间借贷的专门立法应当重点规制那些以营利为目的并专门从事借贷业务的机构和个人所进行的商事性借贷,主要包括对借贷主体的准入、借贷利率、借贷地域等加以规范。对于一般性的民间借贷即那些非专门性的私人借贷,因其通常只涉及借贷双方的权利义务,不会对其它人的利益产生影响,由民法通则、合同法等普通民事法律加以规范即可,无需引入过多的国家干预,也不需要再制定专门的法律加以规定。
    (二)采用分类规制的模式
    对于以营利为目的并专门从事借贷业务的机构和个人的借贷行为,不宜采用由一部法律进行全面规制的模式,而应当区别不同情况采用分类规制的立法安排: ( 1) 对于私募基金,因其与一般直接融资不同,主要投资领域为证券市场中的股票和债券,而不是直接投向实体经济或解决人们的生活所需,故应将其纳入资本市场法制体系加以规制;[3]( 2) 对于间接融资中具有合作金融性质的合作基金会与金融服务社等,其性质和功能定位于民间的互助,应通过制定专门的合作金融方面的法律制度加以规范,如银监会制定的《农村资金互助社管理暂行规定》等。随着城乡统筹的发展和城乡经济社会一体化的推进,有关合作金融的立法应当扩大调整范围; ( 3) 对地下银行( 私人钱庄) ,因其脱离了法律的控制可能会积累很高的风险,故应设定合理的准入条件,将其纳入银行类金融机构体系,实施正式和有效的监管。银监会出台《村镇银行管理暂行规定》大致就是这样的路径; ( 4) 对于专门从事贷款业务而不吸纳存款的金融机构,如财务公司、贷款公司等,应根据其性质不同,由专门的法律制度加以规范,如银监会颁布的《企业集团财务公司管理办法》、《贷款公司管理暂行规定》等。
    上述四种民间借贷因具有特殊的法律性质,由相关主体法进行规范更为适当,专门的民间借贷立法不宜规定这些主体的借贷行为。按照分类规制的方式,规范民间借贷的法律规范体系应包括三个部分:( 1) 民法通则、合同法等普通民事法律,规范非专门性的私人借贷行为; ( 2) 相关主体法,规范特殊的民间借贷机构的借贷行为; ( 3) 专门的民间借贷法,规定以营利为目的并专门从事借贷业务的机构和个人的借贷行为。本文所讨论的民间借贷立法问题主要是针对第三个部分。
    在民间借贷立法中,以营利性为标准将民间借贷划分为民事性民间借贷和商事性民间借贷,是设计和检讨我国民间借贷立法科学性的重要依据。我国现行法律对于民事意义上的民间借贷,无论其是否有偿,在不违反四倍基准利率限制的条件下,都予以保护。对于具有商事性质的民间借贷,如果没有经法定机关核准并登记,则归入非法金融行为( 如《非法金融机构和非法金融业务活动取缔办法》第 4 条规定的非法金融业务) 。由此观之,我国现行法律排斥和压制的是未经批准的商事性民间借贷。无论放贷主体是自然人还是法人或其它组织,只有取得法定机关的批准才能获得商事性民间借贷的合法主体资格。总体上讲,我们赞成现行法律对民间借贷的这一限制,因为借贷是银行业中最为核心的业务,对于金融体系和整个国民经济体系的稳定有直接影响。截至 2010 年 11 月,银行总资产超过 92 万亿,[4]占整个金融业资产 90%以上。银行业的收入绝大部分来自于贷款业务,为了维护金融体系的安全与稳定,保证中央银行货币政策的顺利实施,各国都对银行类金融机构的准入实施比较严格的监管。此外,公有制为主体的基本经济制度要求国有企业在涉及国计民生的重要领域占据主导地位,与借贷业务的任意民间化、商事化、扩大化存在冲突。因此,在中国目前的情况下,解除金融抑制无疑是民间借贷立法的方向,但确定适当的法律限制仍然应当作为立法的基本原则。
    在区别民事性民间借贷与商事性民间借贷时还应当注意,有偿与营利是两个既相互联系而又相互区别的概念,不能仅因有偿而认定为营利性行为,后者需具备连续性和职业性特征。多数国家的法律规定,一般民事主体偶尔从事营利活动,不属于商事行为。美国纽约州的《放债人法》第 340 条明确规定,个人或企业偶尔在该州发放贷款不需要遵守该法“禁止无牌照经营”的规定。实践中,民间借贷日益趋向专业化,某些民事主体反复涉诉,以民事性民间借贷的形式规避监管,实际上是在从事《非法金融机构和非法金融业务活动取缔办法》第 4 条规定的非法金融业务。法律上如何对这种行为进行规制,应是民间借贷立法也必须解决的一个重点问题。
    二、关于民间借贷主体的规制
    既然不宜对民间借贷进行全面规制,那么,应当对哪些主体的借贷行为加以规制呢? 同样是理论与实践中争议的焦点,也是立法中必须首先解决的一个难点。关于这一问题,以下两点最为关键。
    (一)建立商事性借贷主体准入制度
    在现行法律体系中,多个层次的法律规范涉及民间借贷主体的准入。在法律层面,《民法通则》第90 条确立了民间借贷的合法性,但没有涉及民间借贷的主体问题。《合同法》第 12 章规定了借款合同的一般问题,第 210 条和 211 条分别规定了自然人之间借款合同的生效时间及借款利率。在行政法规层面,《非法金融机构和非法金融业务活动取缔办法》第 4 条规定: 非法金融业务活动是指未经中国人民银行批准,擅自从事的下列活动: ( 1) 非法吸收公众存款或者变相吸收公众存款; ( 2) 非经依法批准,以任何名义向社会不特定对象进行的非法集资; ( 3) 非法发放贷款、办理结算、票据贴现、资金拆借、信托投资、金融租赁、融资担保、外汇买卖; ( 4) 中国人民银行认定的其它非法金融业务活动。在行政规章层面,《贷款通则》第 61 条规定企业之间不得违反国家规定办理借贷或变相借贷融资业务。在司法解释层面,最高人民法院《关于贯彻执行〈民法通则〉若干问题的意见》第 121 条、122 条、123 条、125 条分别涉及“公民之间的借贷”、“公民之间生产经营性借贷的利率”、“公民之间的无息借款”。最高人民法院《关于如何确定公民与企业之间借贷行为效力问题的批复》规定,公民与非金融企业( 以下简称企业)之间的借贷属于民间借贷,只要双方当事人意思表示真实即可认定有效,但具有下列情形之一的,应当认定无效: ( 1) 企业以借贷名义向职工非法集资; ( 2) 企业以借贷名义非法向社会集资; ( 3) 企业以借贷名义向社会公众发放贷款; ( 4) 其它违反法律、行政法规的行为。2008 年 4 月 1 日起施行的最高人民法院《民事案件案由规定》将借款合同纠纷按照借贷主体类型划分为四种: ( 1) 金融借款合同纠纷; ( 2) 同业拆借纠纷; ( 3) 企业借贷纠纷; ( 4) 民间借贷纠纷。2010 年11 月22 日由最高人民法院发布了《关于审理非法集资刑事案件具体应用法律若干问题的解释》,具体解释了非法吸收公众存款和集资诈骗罪的适用问题。
    根据上述法律、法规、行政规章及最高人民法院的司法解释,合法的民间借贷是指自然人之间、自然人与法人之间以及自然人与其它组织之间的借贷。自然人之间的普通民事行为性质的借贷为法律所允许,但企业之间和带有经营性质的商事性民间借贷则一直受到法律的排斥。从民间借贷的作用及国外的立法经验来看,商事性民间借贷能够有效地克服国家信用的诸多弊端,其合理性与合法性应当获得法律的肯定。[5]从我国的现实来看,一方面金融机构网点分布不均,广大中西部地区的不少居民难以享受最起码的金融服务。据银监会统计,截至 2009 年 6 月末,全国仍有 2945 个乡镇没有银行业金融机构营业网点,分布在 27 个省( 区、市) ,西部地区 2367 个,中部地区 287 个,东部地区 291 个。其中有 708 个乡镇没有任何金融服务,占金融机构空白乡镇总数的 24%,分布在 20 个省( 区、市) 。[6] 另一方面,现有的正规金融机构没有能力完全消化整个社会的融资需求,中小企业融资难、“三农”融资难一直困扰着我国经济社会的发展,商业性的民间借贷在农村借贷中占有 20%以上的份额。[7]从国际范围内看,信贷机构是一个多层次的组织系统,完全靠正规金融机构、大银行难以覆盖全部融资需求,而且风险也过于集中。美国、英国、爱尔兰、南非、香港等国家和地区都建立了规范民间借贷的法律体系,从制度上促进非正规金融机构的发展,推进民间信用体系建设也应该成为我国现阶段金融市场建设的重要内容。[8]
    为了满足经济社会发展的需要,2004 年以来的中央七个“一号文件”都涉及“发展农村小额信贷和微型金融服务”的问题。2008 年 5 月,人民银行、银监会联合发布了《关于小额贷款公司试点的指导意见》( 以下简称《意见》) ,鼓励和指导各省积极开展小额贷款公司的试点工作。《意见》的出台是我国民间金融发展史上具有标志意义的事件,为商事性民间借贷的发展提供了契机。2007 年 10 月人民银行起草的《放贷人条例( 代拟稿) 》( 以下简称《条例》) 报送国务院法制办,2009 年列入国务院法制办的二档立法计划。《条例》在市场准入方面允许符合条件的个人注册后从事放贷业务,并规定符合条件的企业和个人都可开办借贷业务。2010 年人民银行向国务院法制办报送的《贷款通则》修订稿扩大了借贷主体的范围,对于未经批准设立为放款人的非金融企业和个人,允许在限制总额、笔数和利息收入的前提下从事放贷行为,进一步放松了对民间借贷主体准入的管制。
    综合《意见》和《条例》的有关规定及目前小额贷款公司的发展现状,笔者认为,可以从两个方面完善对商业性放贷人准入的规范:
    一是通过确定注册资金的方式限定主体范围。由于放贷人“只贷不存”,作为经营货币的资金密集型行业,注册资本应当高于我国《公司法》对于普通公司的一般规定。《意见》规定有限责任公司类的小额贷款公司的注册资本不得低于 500 万元,股份有限公司类的小额贷款公司的注册资本不得低于 1000万元,我们认为是合适的,高门槛可以过滤一些不合资格的放贷人进入这种风险行业,也为整个金融安全网的构建提供了屏障。尽管美国一些州对金融公司的准入资本门槛并不高,[9]如美国加州成立一般的金融公司最低注册资本为 2. 5 万美元,但美国的市场体制和市场约束机制都比较成熟,这些公司必须接受更多的市场约束,日后才能够通过市场渠道融入资金放贷。当前,我国的市场制度尚不完善,通过注册资金适当限制民间借贷市场的准入范围是非常必要的。考虑到自然人在民间借贷领域的传统地位,参考有关国家立法现状,自然人作为放贷主体资格应当通过申请注册予以确定。自然人依法对外承担无限责任,可以不设资本金要求,但在考虑自然人作为民间借贷主体的准入资格时,应当同时考虑其退出机制及个人破产制度,并作为配套制度应早日纳入立法议程。如果缺乏个人破产制度,自然人作为民间商事性借贷的主体则无法切实承担无限责任,从而影响民间借贷制度的实施效果。
    二是通过申请人资格审查方式限定主体范围。放贷人资格的审查应当重视对申请人和主要股东、高管人员的“软信息”审查。与一般工商企业不同,民间放贷行业极易与犯罪联系,如雇佣黑社会性质组织收债、洗钱、发放高利贷、强迫欺诈交易等等,因此必须在准入门槛上警惕那些不适格的主体( 如有犯罪前科的申请者) 进入民间借贷市场。在美国纽约州申请放贷人牌照需经历严格而复杂的“背景审查”程序,为此需要提交的资料多达 11 项,包括信贷历史记录、过去十年的民事诉讼和破产诉讼记录、犯罪记录( 包括重罪、轻罪和违规) 、教育经历、从业经历等等。此外,合伙人、股东、高管、董事等还需要通过提交指纹程序,审查有无犯罪记录。在我国香港地区申请放债人牌照,首先由警方调查申请人有没有黑社会背景,证实“身家清白”后才交法庭审理,但亦非由法官一人决定,而是由两名市民协同审查,经三人一致通过后才能发放牌照。我国民间借贷的专门立法应当重点规定这方面的程度和条件。
    (二)放松对企业之间借贷的管制
    企业之间借贷的效力一直颇受关注,依据《非法金融机构和非法金融业务活动取缔办法》和《贷款通则》的规定,此种借贷在法律上是无效的。最高人民法院在 1996 年下发的《关于对企业借贷合同借款方逾期不归还借款的应如何处理问题的批复》中规定: “企业借贷合同违反了有关金融法规,属无效合同。”中国证监会、国资委 2003 年 8 月联合发布了《关于规范上市公司与关联方资金往来及上市公司对外担保若干问题的通知》,禁止上市公司有偿或无偿地拆借资金给控股股东及其关联方。因此,在司法实践中,法院基本上将企业间的借贷或变相借贷合同确认为无效合同。在具体适用法律上,有的法院适用《合同法》第 52 条第四项的规定,以损害社会公共利益为由认定合同无效。有的法院则直接适用《民法通则》第 58 条第一款第五项之规定,以违反法律或者社会公益为理由确认合同无效。也有专家学者提出不同意见,从合同法、公司法等角度认为企业间借贷合同的效力应予认可。[10]
    从性质来看,企业之间借贷的性质比较特殊,作为放贷人的企业并不是专门从事此项业务的主体,一般只是因与借款企业存在业务往来或者关联关系而发生借贷,借贷行为既超越了民事性民间借贷的范畴,但又不完全属于营业性质的商事民间借贷,而是介入民事性质与商事性质之间。针对这一特征,我们认为立法上应当采取特别规范的方式,既不应像对待民事性民间借贷那样完全放开,也不应像对待商事性民间借贷那样设立准入门槛,而应分类定性,区别对待。在国外的立法实践中,美国纽约州《放债人法》将个人和企业偶尔的借贷行为排除在商事行为之列,不需要申领放债人牌照,具有较强的参考价值。建议我国修改现行法律,放开企业之间的部分借贷,如具有上下游供应商关系、母子公司关系且因生产需要发生的借贷等,应当规定为合法有效的借贷。但是,完全放开企业间的借贷并不可行,也不可取,因为完全放开此类借贷一定程度上等同于放弃了银行业资产业务的准入门槛,势必影响金融市场及金融体系的稳定和安全,因此,通过列举的方式放开企业之间部分借贷的同时,仍然应当保留法律对企业之间借贷的一般管制。
    三、关于民间借贷利率的限制
    利率是规范民间借贷的核心问题,从目前已有的法律规范看,民间借贷的合法性与借贷利率水平紧密相关,对民间借贷利率的规制决定了民间借贷市场的开放程度以及对民间借贷的保护程度。
    (一)应当设置利率限制
    2004 年 10 月 28 日人民银行公布的《关于调整金融机构存、贷款利率的通知》第 2 条第一项规定,金融机构( 不含城乡信用社) 的贷款利率原则上不再设定上限,贷款利率下浮幅度不变,贷款利率下限仍为基准利率的 0.9 倍。根据这一规定,有人认为既然银行贷款利率没有了上限,民间借贷利率也应该完全放开。实际上,有关借贷利率的讨论由来已久,实际利息理论、货币利息理论及马克思的政治经济学都有不同的论述。在市场中,利息是资金融通的价格,既然属于价格,必然涉及对价格管制的争议。即使市场经济比较成熟的西方国家,也一直对此存有重大分歧。主张废除利率控制的学者本杰明( Jere-my Bentham) 认为,有健全理智的人都不应当反对贷款过程中的议价。[11]反对者则认为,他的这一主张完全是理想主义的,根本没有现实的基础。[12]
    从经济关系的角度看,借贷双方的实际地位并不平等,放贷人相对于消费者具有明显的优势地位,借贷双方之间缺乏讨价还价的实力保障,不具有公平交易的现实基础,依靠放贷人之间的竞争来保证借款人承担合理利率的贷款市场还没有形成,如果没有法律的限制,往往产生不公平交易。从历史上看,规范民间借贷利率的法律制度源远流长。唐《杂令》、《明律》卷九《户律》钱债部分第 168 条及《清律》卷九《户律》部分第 147 条都规定了对借贷利率的限制。从文化角度看,民间借贷的利率限制具有很强的社会感召力,国内家喻户晓的歌剧《白毛女》和莎士比亚的不朽名著《威尼斯商人》都揭露了高利贷的危害,甚至《圣经》中也有禁止高利贷的描述[13]。从社会发展的角度看,高利贷有导致“穷者愈穷、富者愈富”的马太效应和加速社会阶层分化的作用。从政治的角度看,高利贷常常成为历史上朝代更替的原因之一。新中国成立后,消除高利贷是新社会的标志性事件。
    高利贷在私营经济较为发达的区域以及农村地区广泛存在,而且经济越不发达的地区,民间借贷的利率就越高。有学者通过考察中国 20 世纪 30 年代未以来和美国 19 世纪的民间借贷史,验证了这一结论。[14]2008 年浙江台州的飞跃集团、杭州的南望集团等地方龙头企业出现财务危机,大量高利率的民间借贷都是导火线。2009 年重庆打黑过程中,警方披露的数据是: 重庆高利贷逾 300 亿元,规模已占到重庆全年财政收入的 1/3 强,黑恶团伙以高得惊人的利息强行放贷,而后通过暴力收债,从中牟取巨额不法收入。[15]2009 年 8 月 11 日《经济参考报》以《宁夏固原民间高利贷盛行》为题披露当地高利贷问题。从众多事实来看,从利率设置上限制民间借贷的资金价格具有突出的现实意义。
    从国际范围内考察,市场经济制度比较成熟的美国大部分州也都制定了专门的反高利贷法。20 世纪中后期美国在自由主义思潮影响下推行金融自由化,一些人主张取消利率限制,也确实有个别州( 如特拉华州及南达科他州) 这样做了,但美国的次贷危机表明,利率自由化是本轮危机的主要原因之一,特别是可调整利率抵押贷款,已经受到美国学术界、监管部门、立法机构及消费者保护团体的质疑和批评。英国 2006 年修订的《消费信贷法》仍然规定了对最高利率的限制,并授权法院可以对此提供司法救济。向来以贸易自由自居的香港也对民间借贷利率规定了限制。综合来看,在我国目前的条件下,不能盲目地放开民间借贷市场,而应通过立法直接规制民间借贷利率,并设置合理的利率上限。
    (二)合理规定利率上限
    对利率水平的限制关系到借贷双方的权益,无疑是民间借贷制度中最核心的内容。民间借贷利率与政府对产品的定价不同,相关立法不是干预借贷双方在法律限度内对利率的自由协商权,而是防止放贷人乘人之危或利用优势地位损害借款人的正当利益。《最高人民法院关于人民法院审理借贷案件的若干意见》( 以下简称《借贷意见》) 第 6 条规定: “民间借贷的利率可以适当高于银行的利率,各地人民法院可根据本地区的实际情况具体掌握,但最高不得超过银行同类贷款利率的 4 倍( 包含利率本数) 。”人民银行公布的金融机构人民币贷款基准利率按期限划分为 5 个档次,这里的同类贷款利率实际上是指同期同档次贷款利率。
    在已有的立法先例中,香港特别行政区的《放债人条例》第 24 条规定: 任何人( 不论是否为放债人)以超过年息 60% 的实际利率贷出款项或要约贷出款项,即属犯罪。第 25 条规定: 关于任何贷款的还款协议或关于任何贷款利息的付息协议,如其所订的实际利率超逾年息 48%,则为本条的施行,单凭该事实即可推定该宗交易属敲诈性。由此可见,香港地区实际上是规定了两个不同层次的利率限制,违反不同层次的利率限制承担不同性质的法律后果。我国台湾为防止民间借贷中出现重利盘剥,《民法典》第205 条规定: 约定利率超过周年 20% 者,债权人对于超过部分之利息,无请求权。
    在美国,对高利贷的规制也非常复杂,主要由各州法律规定。部分州对利率管制采取了较为自由放任的态度,允许借款人和放贷人协商达成任何利率,如特拉华州以及南达科他州,但大部分州仍然制定了限制最高利率的反高利贷法。在限制最高利率的各州立法中,对最高利率的限制通常取决于以下几个因素: ( 1) 贷款用途; ( 2) 贷款的种类; ( 3) 放贷人的种类; ( 4) 发放用于特定用途的贷款。最高利率通常是一个固定利率,也可能是取决于某些指数的浮动利率,如联邦储备委员会的贴现率。纽约州的高利贷界限通常为年利率 16%; 华盛顿州高利贷通常的界限为年利率 12%,或者合同签署前一个月联储 26星期国库券初次拍卖报价利率加 4 个点,取两者中较高者; 密西西比州高利贷界限为年利率 10%,或者为联邦储备利率加 5 个点,5000 美元以上的商业贷款不受高利贷限制; 阿肯色州非消费性贷款的高利贷界限为联邦储备利率加 5 个点,对于消费信贷高利贷通常界限为年利率 17%。[16]虽然美国的国会一般情况下不会介入利率限制,但也有例外,如针对发薪日贷款,[17]2006 年 10 月美国国会专门通过了法律,规定向军人及其抚养人员发放的消费贷款年利率不得超过 36%。[18]
    利率本质上是利润率的一部分,因此,利率上限的确定在立法上有很强的技术性,不仅需要考虑生产性资本和消费性资金的收益率,还需要考虑包括投资回报本身的风险性、契约执行的情况等因素,因此,有学者不赞成规定一个确定的利率限制。[19]对于高利贷的标准,如果规定得过高,则达不到公平保护借款人的目的,超过社会平均利润率后,贷款的偿还客观上存在信用风险。过高的利率也可能诱发道德风险,有的借款人为偿还贷款可能不惜铤而走险,从事违法暴利行为。另一方面,如果对高利贷的标准规定得过低,可能会出现两个结果: 一是借款人在市场上得不到足够的信贷,信贷供给出现短缺; 二是民间借贷从地上转向地下,为补偿法律风险的成本,实际利率可能进一步走高。从现实经验来看,出现第二种情况的可能性更大,我国广泛存在的地下钱庄就是很好的例子。最高人民法院的司法解释将利率限定为不超过中国人民银行规定的基准贷款利率的 4 倍,根据人民银行确定的一年期利率,4 倍限额大约在 21 -25%之间,折算成民间利率大约接近 2 -3 分。随着人民银行对利率的上调,4 倍限额也可能会达到30%左右。根据我国民间借贷的实际情况,民间借贷利率一般在2 分至5 分之间,生产性借贷超过 3 分就属于比较高的利率了。如果是隔夜拆借或者几天内的拆借,其利率折算成月利率就会显著高于上述水平。当然,地区、季节、货币政策及法定基准利率水平等因素,都会对民间借贷的具体利率产生影响。例如 2008 年执行从紧的货币政策,导致各地民间借贷利率水涨船高。另外,通货膨胀对利率的走势也有重要影响。因此,上述因素都应在确定民间借贷利率上限时予以考虑。
    (三)完善高利贷法律责任制度
    高利贷行为的危害性很大,从微观角度看,扰乱公民正常的生活秩序,导致借款人陷入债务深渊而无法自拔,收债过程往往伴随着恐吓、欺诈、暴力等非法行为,容易滋生犯罪; 从宏观角度看,扰乱了国家正常的金融秩序,影响金融安全、社会稳定及国家宏观政策的执行。美国次级贷款产品中的可调整利率抵押贷款虽然还不是严格意义上的高利贷,但足以证明利率过高会对金融秩序与金融稳定造成危害。尽管高利贷有着诸多危害性,但从最高人民法院《借贷意见》第 6 条有关民间借贷利率的规定来看,现行法律对发放高利贷当事人不具有真正的惩罚性。在司法实践中,对发放高利贷基本上是听之任之,仅仅不保护其 4 倍以外的利率。这样一来,高利贷发放者的违法成本几乎为零,可以任意约定高利率,其后果最多是超过的部分不予保护。尽管进入司法程序的民间借贷案件近年来大幅增加,但是与实际发生的民间借贷包括高利贷相比,仍然很少。也就是说,不少高利贷合同实际上由借款人履行了,借款人的合法利益并没有通过司法程序获得应有的保护。
    另一个现象也应引起关注,在实践中,多数民间放贷人为规避法律对民间借贷利率的上限规定,采取各种方式、手段掩盖高额利息,从而使借贷利率形式上符合法律规定。如预先将利息在本金中扣除,即借款人实际获得的借款低于借条中的本金( 差额部分为利息) ,这样使得借款人在诉讼中处于了非常不利的地位,很难证明高利贷的存在。此外,由于银行贷款政策“嫌贫爱富”和中小企业融资需求不断增长,加之民间资金充裕,催生出民间融资市场的职业化,出现了一些职业的贷款人和中介人。这些职业贷款人和中介人往往与当地的黑社会、准黑社会往来密切,依靠其背后力量威胁、恐吓借款人,阻止其通过司法途径维护权益。
    从美国和香港的经验来看,利用刑事手段打击高利贷是其共同的立法选择。香港地区《放债人条例》设定了两个高利贷界限,对于不同层次的高利贷规定不同性质的法律责任。违反该条例第 24 条( 年息 60%的实际利率) ,即属犯罪,任何贷款的还款协议或关于任何贷款利息的付息协议,以及就该协议或贷款而提供的保证,不得予以强制执行。此外,任何人犯本条所订罪行 ( a) 一经循简易程序定罪,可处罚款港币 50 万及监禁 2 年; ( b) 一经循公诉程序定罪,可处罚款港币 500 万及监禁 10 年( 由 1994年第 82 号第 33 条修订) 。相比较 1994 年之前的文本,修订后的条例大幅提高第 24 条所规定的最高惩罚限度,由最高“监禁两年和罚款 10 万元”增至最高“监禁 10 年和罚款 500 万元”。2001 年至 2005 年期间,香港根据《放债人条例》第 24 条就高利贷提出检控的个案数目分别为 26 件、18 件、1 件、28 件及10 件。违反该条例第 25 条规定( 即所订的实际利率超逾年息 48% ) ,单凭该事实即可推定该宗交易属敲诈性。在香港禁止高利率放债的双层法律规制架构中,把利率管制水平分别定为年利率 60% 和48% ,是参考香港当时良好的商业惯例和其它司法管辖区( 例如英国) 的法例而决定的。香港特区政府认为从执法的角度而言,第 24 条大体上可有效遏止在香港进行的高利贷活动。[20]
    在美国,国会认为其根据《宪法》第一章第八节“州际贸易条款”有权监管私人交易中的利率问题,但美国国会并没有划定高利贷的具体范围,而是通过《反犯罪组织侵蚀合法组织法》界定了“非法债务”的概念,规定以超过当地两倍高利贷界限的利率放贷并且试图收取该“非法债务”构成联邦重罪。[21]在各州层面,违反州高利贷法的法律后果通常具有惩罚性,即处罚金额超过所收取的利率与高利贷之差。具体的处罚各州的规定不尽相同,但是通常都包括罚没已收取的利率或者按利息的倍数罚款。在某些情况下,高利贷还会导致整个贷款合同不得执行、放贷人承担刑事责任等。
    民间借贷立法可借鉴香港《放债人条例》的立法经验,设置两个利率限制标准,不同程度的违法行为承担不同的法律责任,建立梯级过渡性的双层法律责任制度。这样既可以起到打击和遏制高利贷的作用,也可以避免滥用刑事制裁手段,实现法律责任的梯级过渡。
    首先,参考国外及香港地区的立法经验,考虑目前民间借贷的实际利率水平,设定一个明确的年利率( 如 36%) 作为追究高利贷放贷人刑事责任的标准。超过该限度的放贷属于严重高利贷范畴,应当受到行政或刑事处罚。其次,保留目前的规定,即民间借贷不得超过人民银行规定的基准贷款利率四倍。超过该界限但尚未达到严重高利贷年利率的,除法律另有规定外( 如严重通货膨胀时适用情势变更原则) ,不得诉求法院执行该借贷合同及其附属担保合同,通过民事责任遏制此类高利贷。这样规定有充分的法理依据,人民银行通常会根据宏观经济的发展和通货膨胀情况及时调整利率水平,其公布的基准利率大致反映了当前资金的价格,4 倍范围内的利率基本上可以补偿民间放贷人所承担的机会成本和风险。以目前试点的小额贷款公司为例,其经营状况表明,3 倍左右的利率已经基本上覆盖了风险,总体上实现了盈利。在有关小额贷款公司后续发展问题的讨论中,也鲜见有关放开利率的呼声,而多集中于贷款的后续资金来源、跨区域经营、税收优惠政策等方面。[22]20-30% 的利率水平与我们的民间借贷实际利率也基本上相差不多,如果民间借贷能够获得法律的有效保护,其风险水平事实上还会降低。因此,尽管有不少学者主张废除对民间借贷四倍利率的限制,但我们认为目前有关民间借贷利率的规定是适当的,立法上应当坚持。

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