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  • 论澳门特别行政区议员的法律地位、发言和表决

    [ 王禹 ]——(2012-1-5) / 已阅10895次

    王禹




    关键词: 澳门/立法会/议员/法律地位/发言/表决
    内容提要: 澳门特别行政区立法会议员是澳门全体居民的代表,议员应当以全体居民代表的身份在立法会进行发言和表决,而不是仅仅代表各自所从当选的某些特定选民或选举组别的利益和意志。他们在立法会进行发言和表决时,首先必须考虑澳门特别行政区本地整体利益。委任议员与选任议员具有同等的法律地位。委任议员不是政府在立法会内部的“传声筒”、“代理大使”或“代言人”,而应当积极思考,独立发表意见,从代表澳门特别行政区及其市民的利益的角度出发,进行发言和表决。立法会议员与行使其职务有关的发言和表决,才受到基本法第79条议员言论免责权的保护,而与其行使职务无关的发言和表决,不应当受到议员言论免责权的保护。


    一、问题的提出
    澳门基本法第67条规定立法会的性质和地位是立法机关,附件二规定立法会由直选议员、间选议员和委任议员组成。然而,澳门基本法并没有进一步对立法会议员的法律地位作出规定。澳门基本法第79条规定:“澳门特别行政区立法会议员在立法会会议上的发言和表决,不受法律追究。”然而,该法也没有进一步规定议员应当根据什么样的原则和精神指引自己的发言和表决。本文拟对这两个问题进行初步探讨。
    笔者认为,这两个问题密切相关。议员以什么样的原则和精神指引发言和表决取决于议员是以什么样的身份和地位在立法会从事活动。一种意见认为,既然基本法规定议员的发言和表决不受法律追究,这就说明不需要探讨议员发言和表决的指引原则问题。然而,这种意见是不对的。立法会制定法律及监督政府,这不仅是基本法赋予其行使的法定职权,更是其职责所在。立法会的议事殿堂是严肃和神圣的,不能认为反正不受任何法律追究,议员的发言和表决就可以随心所欲,甚而根据自己个人好恶和意愿在立法会进行活动。因此,为了更好地发挥立法会功能,正确行使法律赋予的职权,有必要更清晰界定立法会议员的法律地位,探讨议员的发言和表决的指引原则。
    二、议员的法律地位
    所谓议员,是指在议会里具有代表资格,并享有表决权的人。议员享有表决权是建立在他具有代表资格的基础上的。[1]议员的代表资格通常通过选举而取得,在多数的情况下,议会是由不同选民选出的代表组成的。这就提出了一个问题,即议员是以代表各自所从当选的选民的身份,还是以代表所有选民的身份参加立法机关的工作。
    一种意见认为,议员既然是选民选出的代表,就只能与所从当选的选民保持一致,议员与选民之间,存在一种私法上的委托关系,议员接受选民的委托行使职权,就必须严格遵守其委托命令。议员必须忠于选民利益,在法律上负有执行选民意志的义务,不得与选民的意志和利益有所背离。这种学说进而认为议员应当在选民的监督下行使职权,而为了保证议员对选民的义务得以履行,选民享有直接罢免其职务的权利。这种意见通常称为委托说(delegatem。del)。
    当代议会制度最早起源于英国,英国议会通常被称为议会之母。委托说在英国议会产生的初期起到了反抗封建王权的作用。1339年英国国王提出征税,平民院的骑士和市民答辩此事重大,应由他们回去征求意见,再开议会决定。1660年至1678年期间,一位名叫马维尔的议员曾写信给选区的市长和其他的头面人物,信中言及:“我切盼你们就你们城市、你们附近乡村的情况告知于我,给我指示,我将认真予以执行。”[2]议员必须根据选民的指示而在议会采取行动,被认为是委托说的本质特点。
    然而,早在1571年,英国平民院就有议员提出,议员不仅代表选区,还应为整个国家服务。1774年,平民院议员埃·柏克(E. Burke)向其选民发表演讲提出:“议会不是由不同、敌对的利益集团派遣的使节所组成的会议,以供这些使节各事其主,互不相让;相反,议会是同一国家的审议机关,只为一个利益即整体利益;这里的指南不是地方目的、地方偏见,而是对整体的共同推理所得出的共同利益。’他又说:“你们的代表理当为你们提供的不仅是辛劳,而且是他的判断;如果他放弃自己的判断而屈从你们的意见,那他不是在为你们服务,而是在背叛你们。……对于一个代表而言,选民的意见当然极有分量,值得尊重,应该高兴地听取,最认真地考虑。但是,视之为权威指示、指令,代表明知与自己的判断和良知相违背,也要绝对盲目地服从,按其投票和辩论--这样做绝对不合乎我国法律,而且根本曲解了我国宪法的整个体系与精神。”[3]
    柏克的演讲发表以后,议员应当是全国利益的代表而不是选区利益的代表的观念逐渐得到接受。 1791年法国宪法明确接受了这种观念:“各郡所选出的代表并不是各个个别郡的代表而是全国的代表,所以各郡不得交给他们以任何委任。”[4]1793年法国宪法规定:“各个代表皆是全国人民的代表。”[5]1831年制定的比利时王国宪法第32条规定:“议会两院的每个议员都代表国家,而不仅仅代表他们所自当选的省或省内的选区。”[6]
    那么,近代宪法产生以后,作为英国议会产生初期重要理论武器的委托说为什么被否定了呢?这是因为这种学说具有片面性,在逻辑上亦难以自圆其说。第一,议员与选民的关系是一种公法关系,不应当用私法上的委托关系去生搬硬套。第二,如果议员在议会中的行动都必须以选民的意志为转移,那么,分区选举产生的议员和根据不同产生办法产生的议员都必须代表各自选民,由于选民利益差别歧异,甚至是互相对立,议员必须各行其是,立法机关失去了协调利益的能力。第三,这种学说在实践上亦难以实施。真正判断选民利益的主体只能是选民本人,然而,议员在事实上不可能征求到所有选民的意见,而是少数选民,甚至是该选区的头面人物或政党领袖的意见而已。
    取代委托说的主要是代表说(trustee model)。这种学说认为,议员与选民的关系不能生搬硬套私法上的委托关系进行解释,议员与选民应当是一种互相信任关系,立法机关在整体上代表所有选民的意志和利益。议员在政治原则上忠实于选民,但在具体的政治事务方面有权自行判断。议员有权凭个人的学识、经验和才能作出决断。
    还有一种学说认为,立法机关的职权和选民团体的职权都是由国家宪法和其他法律事先设定的,它们各自依法行使职权,只是履行自己的职责和义务而己,彼此间并不具有委托与被委托的关系,也不具有代表与被代表的关系。选民的职能在于选举,而立法机关的职能在于法定范围内行使决议之权。德国的拉班德(aband)即主张此说:“国会议员为全国人民的代表云云,在法律上实无任何意义,议员的职权并非受诸任何权利主张,而系直接根据宪法而来。”“议员不仅不受各该选举区的选民之委托和指示,而且不受全国国民的委任和指示。”[7]然而,如果不承认议会与选民之间有一种法律关系存在,那么,选举制度就会失去意义,议会也不必在其任期届满后重新改选,在议会内阁制国家,当内阁与议会发生冲突的时候,内阁解散议会,寻找民意支持的做法,就会失去宪法学的理论支持。因此,这种学说割裂了选举制度与人民主权原则的内在关系,不应当成为代议政治的理论基础[8]
    必须指出的是,委托说是与欧洲中世纪的等级会议联系在一起的。那时的等级由各个等级推举各自代表而组成,等级代表必须代表各自等级的利益,否则就可能被召回。而近代宪法的产生,要求立法机关必须以人民的名义召集,法律必须以人民的名义制定。法国大革命爆发以后,三级会议旋即被改名为国民议会,其原因即在于此。[9]我们甚至可以说,三级会议被改名为国民议会,恰恰是法国大革命爆发的标志。所以,代表说的提出,标志着近代意义上的议会真正建立起来。
    一种流行的意见认为,公民通过投票,将自己处理国家事务的权力授予议员,因此,议员的权力来自于选民的委托。这种观点并不准确。因为议会的权力是宪法具体规定的,选举只是用投票的方式来选出议员,决定某个具体的个人担任议员。如果将选举的内涵简单地理解为授予议员以权力,那么,没有选举权的人,如十八岁以外的未成年人,在现在的香港和澳门,还包括非永久性居民,都没有代表进入立法机关,他们的利益就无法保障,这与立法机关必须代表所有居民的利益构成了矛盾。
    有些学者喜欢引用西方重要的启蒙思想家洛克和卢梭的观点,为委托说寻找理论依据。如洛克认为:“法律是由人民的同意和委派所授权的一些人制定的;没有人民的这种同意和委派,他们中间的任何一个人或若干人都不能享有权威来制定对其余的人具有约束力的法律。”[10]卢梭认为:“正如主权是不能转让的,同理,主权也是不能被代表的”;“人民的议员就不是,也不可能是人民的代表,他们只不过是人民的办事员罢了。”[11]笔者认为,这种理解未必准确。洛克和卢梭在这里所说的人民,都是从整体意义上的人民来讲的。
    同一时期的孟德斯鸠认为,已经当选的代表不必在每一件事上再接受指示。他们不必事事请示,“代表一经选出,他们就被选民授予独立决策的权力,他们可根据情况,对事情加以灵活处置。如果事事请示人民,必然大大延误时间,大大降低办事效率。特别在非常时期,更需要尽快作出决策,一旦迟滞,会带来很大的祸患”。[12]这种观点应当属于代表说的范畴。
    代表说对当代西方议会理论和实践有深刻的影响。例如,瑞士宪法规定:“两院议员在表决时不受任何指示。”[13]德国基本法规定:“联邦议院的议员是全体人民的代表,不受选民的委托和指示的约束,只服从自己的良心。”[14]日本宪法规定:“两议院由选举产生的代表全体国民的议员组织之。”[15]法国宪法规定:“对议员的任何强制委托概属无效。”[16]
    葡萄牙宪法亦以代表说为基础规定了国会议员的法律地位。1982年葡萄牙宪法规定:“共和国议会为代表所有葡萄牙公民之议会。”并明确规定:“每个议员均代表整个国家,而不是代表所从当选的选区。”[17]澳门回归前的《澳门立法会章程》第1条即指出:“在执行任期时,无论选任或委任议员,均为代表本地区市民。”根据1976年《澳门组织章程》,当时于1976年8月投入运作的第一届立法会由17名议员组成,其中直选和间选各6名,总督委任5名,1990年4月修订《澳门组织章程》,立法会增加到由23名议员组成,其中委任议员7名,直选议员和间选议员共8名。议员一旦当选后,即代表整个澳门地区参加立法会的工作。
    澳门基本法没有明确规定议员的法律地位,第81条在规定议员资格丧失的五种情况时,其中并没有规定选民有权罢免立法会议员,这种规定应当理解为议员一旦当选,就享有职务上的一定保障,选民不能动辄以罢免相威胁,要求议员必须根据自己的指示和意见在立法会从事活动。[18]澳门第3/2000号法律《立法会立法届及议员章程》第7条规定:“全体议员,不论其选任或委任者,均代表澳门特别行政区及其市民的利益。”这里所说的代表,是指议员代表澳门特别行政区及其市民的利益在立法会从事活动。这种规定应当理解为是建立在代表说的基础上的。
    三、议员发言和表决的指引原则
    一种意见认为,在澳门,既然议员是由不同方法选出的,应当根据不同的产生办法来提供其在立法会会议上发言和表决的原则。譬如,直接选举的议员应当根据他所代表的选民的意愿和利益进行发言和表决,间接选举的议员应当根据他所代表的界别团体的意愿和利益进行发言和表决,委任议员则根据委任他的政府的意志和利益来进行发言和表决。这种意见听起来好像有一定道理,但是,这种意见是建立在委托说的基础上,并不符合澳门《立法会立法届及议员章程》里对议员法律地位的规定及其精神。这种意见不应该成为立法会议员发言和表决的指引原则。
    澳门《立法会立法届及议员章程》第7条已经明确指出,澳门立法会全体议员,均代表澳门特别行政区及其市民的利益。笔者认为,此条规定不仅明确了立法会议员的法律地位,而且也提供了议员在立法会会议上的发言和表决的指引原则。
    《立法会立法届及议员章程》第7条所说的市民,应当是指澳门的全体居民,既包括永久性居民,也包括非永久性居民。因此,澳门特别行政区立法会议员是澳门全体居民的代表,议员应当以全体居民代表的身份在立法会进行发言和表决,而不是仅仅代表所从当选的某些特定选民或选举组别的利益和意志。澳门特别行政区任何选民或选举组别无权向议员发出强制委托的命令。议员在立法会也不受任何强制委托的命令拘束,而应当为澳门特别行政区全体居民独立行动。
    澳门基本法第81条规定立法会议员违反誓言,经立法会决定,即丧失议员资格。澳门第4/1999号法律《就职宣誓法》对立法会议员誓词的规定如下:“我谨此宣誓:本人就任中华人民共和国澳门特别行政区立法会议员,必当拥护并执行《中华人民共和国澳门特别行政区基本法》,效忠中华人民共和国澳门特别行政区,尽忠职守,遵守法律,廉洁奉公,竭诚为澳门特别行政区服务。”这誓言明确表明议员必须为澳门特别行政区服务,而不是指为各自所从当选的选民或选举界别服务。
    不过,议员从澳门特别行政区及所有居民的利益出发,在立法会会议上进行思考和判断,进而指引其发言和表决,这不意味着议员可以完全不顾及选民的具体利益。这是因为澳门基本法已经明确规定议员的任期只有四年,任期届满,需要选民重新投票产生,如果选民觉得议员背离自己的意志和利益,下次就有可能不再将自己的选票投给他。[19]这就是使得在事实上议员不可能不顾及选民的具体意志和利益,为选民服务。
    有一种观点认为,所谓“代表”,应当包括两种内涵:一种是政治的代表,一种是社会学代表。所谓政治的代表,是指立法机关在政治上代表民意,议员是所有选民的代表,在议会里仅依自己的信念而发表言论和进行表决。所谓社会学的代表,是指议员的意见应当尽可能与国民的意见保持一致,议员应当将社会多样的意思,尽可能公正而忠实的反映到立法机关里来。 [20]
    澳门立法会议员以代表澳门特别行政区及其市民利益的身份从事活动,这就要求他们在立法会进行发言和表决时,首先必须考虑澳门特别行政区本地整体利益。[21]澳门基本法第51条规定:“澳门特别行政区行政长官如认为立法会通过的法案不符合澳门特别行政区的整体利益,可在九十日内提出书面理由并将法案发回立法会重议。”所以,根据本地整体利益制定法律,是澳门基本法对立法机关提出的内在要求,也是其行使立法权的应有之义。这就是说,立法会在制定法案时,必须根据本地整体利益予以考虑,如果整个立法不符合澳门本地整体利益,则可能被行政长官发回重议。澳门基本法第118条规定:“澳门特别行政区根据本地整体利益自行制定旅游娱乐业的政策。”这里所说的“根据本地整体利益”,不仅是制定旅游娱乐业政策的基本原则,也是澳门制定其他政策的基本原则。
    至于什么是澳门本地整体利益,这应当由议员根据澳门基本法和其他法律的具体规定,并综合自己的经验、才能和学识予以判断。不过,不能将澳门本地整体利益的内涵予以狭隘化。在考虑澳门本地整体利益时,应当充分考虑国家的整体利益,充分考虑澳门本地的长远利益和根本利益,充分考虑澳门各界别居民和不同居民的利益平衡问题,并兼顾澳门与周边地区的协调发展,等等,然后在这个大前提下,对澳门眼前的利益和具体居民的利益予以具体分析,统筹兼顾。
    四、委任议员的地位和作用
    澳门基本法规定立法会由直选议员、间选议员和委任议员组成,并规定行政长官有权委任部分议员。有一种意见认为,委任议员因为不是由居民选举产生,因而缺乏民意基础,不能代表居民在立法会里进行发言和表决,并进而提出,这是一种不民主的立法会,应当在以后的民主政制发展的过程中,取消委任议员的建制。这种意见实际上是建立在选举式民主的观念上,并将选举与民主划上等号。
    笔者认为,这种意见未必准确理解澳门基本法的有关规定及其精神。澳门基本法规定行政长官有权委任部分立法会议员,这不是澳门基本法凭空建构,而是澳门政治的传统制度。1976年《澳门组织章程》规定澳门总督有权委任七名立法会议员。中葡联合声明确认了这一做法,明确规定了立法会多数议员由选举产生,因此在起草澳门基本法的时候,就明确规定了立法会多数议员选举产生,行政长官有权委任部分议员。中葡联合声明是我国制定澳门基本法的政策依据,我国政府明确承诺中葡联合声明及其附件所阐明的政策方针将五十年保持不变。澳门基本法第144条明确规定对澳门基本法的任何修改,不得抵触中华人民共和国对澳门特别行政区的既定方针政策。所以,基本法的修改不是无限制的。
    委任议员在许多国家亦有实例。印度联邦院中有12名议员由总统指定,加拿大参议员由总督任命,马尔代夫共和国国民议会中有8名议员由总统指定。22哈萨克宪法规定议会由上下两院构成,其中总统有权委任7名上院议员。[23]意大利宪法规定:“凡担任过共和国总统的人,除非自己放弃其权利,均为法定终身参议员。共和国总统可以任命在社会、科学、艺术和文学方面以杰出成就为祖国增光的公民五人为终身参议员。” [24]
    澳门《立法会立法届及议员章程》第7条明确规定:“全体议员,不论选任或委任者,在其任期内均享有同等的地位及相同的权利、权力和义务。全体议员,不论选任或委任者,均代表澳「1特别行政区及其市民的利益。”因此,委任议员与选任议员具有同等的法律地位。委任议员不是政府在立法会内部的“传声筒”、“代理大使”或“代言人”,而应当积极思考,独立发表意见,从代表澳门特别行政区及其市民的利益的角度出发,进行发言和表决。
    澳门基本法第50条第(八)、(九)、(十)和(十一)项规定行政长官有权依照法定程序“任免”行政会委员、法官和检察官、法院院长和公职人员,这里的任免是指既可以任命,也可以免除。[25]然而,澳门基本法第50条第(七)项规定行政长官有权“委任部分立法会议员”,这里的委任不包含免去议员职务的意思,也就是说,行政长官有权委任议员,但是没有免除议员职务的权力。这就说明,议员一旦被行政长官委任,就享有相对独立性,议员不必担心被政府随时免去职务或召回,而可以根据自己的信念和良心在立法会独立开展工作。
    澳门基本法虽然规定行政长官有权委任议员,但没有规定行政长官应当根据什么程序委任议员,也没有规定委任议员应当具备哪些条件。澳门基本法第3条和第68条已经明确规定立法会由澳门特别行政区永久性居民组成,委任议员亦应当具备澳门特别行政区永久性居民的资格。《澳门组织章程》第21条规定,七名委任议员由总督在当地社会上具有功绩及声誉的居民中任命。笔者认为,有必要参考《澳门组织章程》的这一做法,由行政长官从在澳门社会具有功绩和声誉的永久性居民里委任。
    选举式民主虽然能够保证相当一批优秀的政治人才进入立法机关,但未必完全适用于社会上所有的优秀人才。我国儒家传统提倡达则兼济天下,穷则独善其身。受其影响,当代许多优秀的知识份子和专业人士亦以此作为人生信条。他们有政治抱负和政治才能,但未必有意于选举,也未必擅长于竞选。行政长官从本地社会选拔具有功绩和声誉的永久性居民进入立法会,有利于在澳门本地发掘和培养政治人才,全面落实“澳人治澳”政策。
    五、如何理解“发言和表决不受法律追究”的内涵
    澳门基本法第79条规定:“澳门特别行政区立法会议员在立法会会议上的发言和表决,不受法律追究。”议员享有的此项权利,通常被称为议员的言论免责权。此项权利最早见之于1689年英国《权利法案》,“国会内之演说自由、辩论或议事之自由,不应在国会以外之任何法院或任何地方,受到弹劾或讯问。”[26]美国制定1787年宪法时,明确规定:“各该议员对于其在两院内所发表的演说或辩论,于任何其他地方不受讯问。”[27]言论免责权意在于保障议员在议会里能够畅所欲言,不得因议员在议会内部的发言、辩论和投票而受到公务迫害、民事或刑事法律的追究,进而建立起立法机关监督政府的自主性和能动性。[28]
    那么,应当如何全面准确理解澳门基本法第79条规定的议员所享有的言论免责权呢?
    第一,议员享有这项言论免责权,仅限于立法会会议上,而不包括立法会会议以外的其他场合。
    《澳门组织章程》规定:“立法会议员不因其在任期内作出的意见或表决而受侵犯。”而澳门基本法第79条将其明确限定在立法会会议上。这一变化,更加体现出议员享有言论免责权的保护范围,彰显立法精神。因此,凡是立法会会议以外的场合,如在大街上和公园等公共场所所发表的言论,均不属于这里规定的议员言论免责权的保护范围。

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