[ 施正文 ]——(2011-12-22) / 已阅30573次
五、建立有效的征管程序制度
近20年来，为配合税制改革，OECD成员国推出了一系列税收征管改革，形成了与综合所得税制相适应的个人所得税征管制度，包括累计源泉扣缴制度、非累计源泉扣缴制度、预填申报制度和完全自行申报制度等四种类型。[31]其中，采用得最为普遍的是累计源泉扣缴制度，其做法是雇员需要向雇主提供自己可以享受税前扣除的各种权利；雇主据此就雇员年度内累计实现收入和可扣除费用，计算出累计应税所得和应纳税款；用累计应纳税款减去以前各期已经缴纳的税款，确定本期应扣缴的税款。在累计源泉扣缴制度下，如果雇员仅从一处取得劳动所得，雇主全年扣缴的税款基本上等于纳税人年度内应缴纳的税款，所以税法通常并不严格规定纳税人一定要进行税务登记并在年底进行自行申报。雇主会按年或分期向税务机关报送其向雇员支付的所得和扣缴税款等方面的信息，雇员通常没有信息申报义务。当前我国征管改革滞后、征管条件不具备被认为是个人所得税改革的主要障碍，由于累计源泉扣缴制度充分重视源泉扣缴并减少了汇算清缴工作量，较好地处理了源泉扣缴、自行申报和信息报告三者之间的关系，值得我国借鉴。因此，我国个人所得税征管程序制度建设的目标，应当在总结借鉴国内外征管改革经验的基础上，实行源泉扣缴与自行申报相结合、以源泉扣缴为主的征管模式。
（一）健全源泉扣缴制度
支付单位的代扣代缴制度，具有从源头上控制税源、征收成本低、征管效率高等优点，是各国普遍采用的最为主要的征管手段，我国也积累了丰富的源泉扣缴经验，应当进一步完善现行的全员全额扣缴明细申报制度。[32]凡是能够实行源泉扣缴的所得都要尽可能采用代扣代缴方式，例如对工薪所得实行累计源泉扣缴制度，以纳税人累计收入减去累计扣除计算累计应纳税所得额，乘以年度税率再减去上一期累计缴纳的税款，确定本期应扣缴的税款；工薪所得以外的综合所得，按照一定的预征率（中间税率）代扣代缴个人所得税。累计源泉扣缴可以避免因为纳税人年终不主动自行申报纳税带来的税款流失。在价值取向上，源泉扣缴应注重效率，例如可以只允许进行基本生计费用扣除，这样就增大了预征基数，有助于防止逃税和促使其年终申报。对于不适用源泉扣缴的所得，纳税人应当在取得收入的同时有义务分期向税务机关预缴税款。
（二）实行自行申报制度
实行综合与分类相结合所得税制以后，在重视源泉扣缴的同时，对综合征收所得，必须结合实行自行申报制度，因为源泉扣缴只是初步确定了纳税人的应纳税额，纳税人最终税收负担是由年终综合申报确定的。在年终综合申报中，应当充分归并综合征收所得，全面考虑各项费用扣除，以凸显公平价值。自行申报包括日常自行申报和年终综合申报两类，日常自行申报是对不适用源泉扣缴的所得适用的申报制度，年终综合申报是根据纳税人年度综合收入计算纳税，以弥补源泉扣缴和日常自行申报的不足。考虑到年终申报对征纳双方提出的要求比较高，可以规定对具备一定条件的纳税人（如综合收入在一定标准以下或者只从一处取得收入）不进行综合申报。另外，通过利益机制诱导纳税人主动申报，如费用扣除、获得退税、加大处罚等。
（三）建立个人收入信息监控制度
如何提高收入透明度，有效监控个人涉税信息，是个人所得税征管改革的基础环节，成为征管程序制度立法的重要内容。（1）建立纳税人纳税号码制度。我国可以考虑采用居民身份证作为纳税人的个税纳税号码，归集纳税人的基本信息、收入信息和纳税信息，实行单一账号管理。（2）建立支付方信息报告制度。为解决征管中的涉税信息不对称问题，应当在法律上设定支付方的信息报告义务，支付方向纳税人支付收入并代扣代缴税款以后，应向税务机关报告纳税人的明细收入及扣税信息，并应在支付收入或纳税年度结束后的一定期间内，为纳税人开具收入及扣税情况的证明。（3）建立税务与银行等第三方信息交换和共享制度。加强涉税信息采集管理和征税协作，加快建立税务与银行、工商、公安、房地产、证券、社会保障、海关等部门的计算机联网，实现个人涉税信息的交换和共享。（4）加强对申报资料的稽核评估。为了提高涉税信息的真实性和有效性，应当建立纳税信息自动比对和处理系统，定期对扣缴和申报信息进行交叉稽核和评估，对虚假申报或不申报进行稽查处理。（5）大力推行非现金结算。严格控制现金交易，广泛推广使用信用卡，大额支付活动必须通过银行进行非现金结算（转账结算）。此外，要推进个人收入的完全货币化，取消或限制以发放有价证券、奖励别墅和出国旅游等形式支付工资。要严格财经纪律，打击地下经济，减少灰色收入。
（四）允许以家庭为申报单位
个人所得税的申报单位包括个人申报和家庭申报两种。家庭是纳税人生活和消费的基本单位，家庭申报充分考虑纳税人的家庭负担情况，有助于实现课税公平，也有助于防止家庭成员之间的避税；但实行家庭申报会影响税收的婚姻中性，产生“婚姻惩罚”或“婚姻奖励”，家庭申报对征管的要求更高。个人申报在征管上更容易操作，不会对婚姻中性产生干预；但由于不能充分考虑纳税人个人家庭情况，引起税负横向不公平，也容易产生避税。此外，申报单位的选择对劳动供给也会产生影响。在实践中，各国都是根据本国情况，选择或调整其申报单位。我国税收对婚姻和女性就业的影响较小，为了更好地发挥个人所得税公平分配的功能，我国应当采用以个人申报为主、家庭申报为辅的方式，即允许纳税人选择采用家庭申报，在取得收入时分别预征税款，通过年终汇算清缴实现按家庭计税。考虑到我国的家庭结构，为减轻征管障碍，应当只允许采用夫妻联合申报一种形式，暂不允许采用其他家庭申报形式。[33]
（五）提高纳税服务水平
个人所得税综合税制改革对纳税人的纳税申报和税法遵从提出了更高要求，进一步优化纳税服务尤为迫切。要增加纳税服务机构设置和人员配备，将各种电话业务工作集中到省市一级税务机关，提高咨询电话的一次接通率和答复率。要切实保护纳税人权利，实行对纳税咨询答复的时限承诺制度。要采用多种服务手段并制定考核指标体系，大力发展税法服务中介机构，提高全民纳税意识。[34]
（六）加强税收征管信息化建设
个人所得税的纳税人数量异常庞大，信息众多复杂，所以各项征管制度的实行都需要税收信息化为其提供技术保障和工作平台。应当在规范、整合目前省级个人所得税服务管理信息系统的基础上，建立覆盖全国的纳税人个人所得税服务管理信息系统，对同一纳税人全国各地源泉扣缴明细申报信息、自行申报信息、第三方提供信息和税源管理信息等进行汇总、分析、处理、使用。
六、加快个人所得税法改革的实施路径
（一）制定推进个人所得税综合税制改革工作意见
从2003年中央明确提出“实行综合与分类相结合的个人所得税制”至今已经8年了，但个人所得税综合税制改革进展缓慢，有关主管部门甚至连个人所得税改革的工作规划都没有，个人所得税法的修改依然局限于分类所得税制框架下的对工资薪金所得费用扣除的局部调整。这种微调不仅不能从根本上解决问题，甚至会引起更多的不公平，并产生认识误区。为合理调整收入分配关系，个人所得税法的全面修订应当成为我国立法的重点。建议由全国人大常委会或国务院制定“关于推进个人所得税综合税制改革的工作意见”，为个人所得税改革制定时间表和路线图，对改革的指导思想、目标、原则、内容、措施、时间、组织保障等作出安排和规定。有关主管部门应当着手开展调研，起草法律草案，广泛征求意见，限期在2年内拿出法律草案提交全国人大审议，力争十二五规划内实施综合与分类相结合的个人所得税制，以回应社会对个税改革的呼声，加大收入分配调节力度，维护社会公平正义，让党和政府关于调节收入分配的政策承诺落到实处，真正取信于民。
（二）加快税收征管法修订步伐
与个人所得税综合税制改革相匹配的征管程序制度，在很多方面与现行征管制度具有根本性差异，而我国税务机关征管能力跟不上的一个重要原因是征管制度建设滞后、创新不足。按照我国税收立法例，很多个税征管基本程序制度将由税收征管法规定。但实际上，现行税收征管法是建立在以企业为纳税人的基础之上，实行个税改革以及全面开征房地产税后，税收征管将面临以自然人为主要纳税人的税收环境，所以我国直接税改革将要求税收征管机制的革命性变革。我国最近一次修改税收征管法是2001年，至今已10年了，有关部门从2008年启动了征管法修订工作，但至今尚未拿出成熟的草案提交审议。为配合个人所得税法改革，应当加快税收征管法修订步伐，将健全涉税信息管理制度和建立纳税评定制度作为立法重点，并赋予税务机关对自然人的税务检查权和强制执行权，完善税收法律责任制度，改革税收救济制度，为我国征管改革提供程序法律保障。[35]
注释:
[1]［美］博登海默：《法理学：法律哲学与法律方法》，邓正来译，中国政法大学出版社1999年版，第252页。
[2]参见汤剑波：《分配正义的三个前提性条件》，载《哲学动态》2011年第3期。
[3]参见梁季：《“两个比重”与个人所得税》，载《税务研究》2010年第3期。
[4]参见林毅夫等编：《以共享式增长促进社会和谐》，中国计划出版社2008年版。
[5]参见闫坤、程瑜：《促进我国收入分配关系调整的财税政策研究》，载《税务研究》2010年第3期。
[6]参见冯小六：《实现第三次分配缩小贫富差距》，载《中国经济与管理科学》2009年第3期。
[7]［美］马斯格雷夫：《财政理论与实践》（第五版），邓子基、邓力平译校，中国财政经济出版社2003年版，第344页。
[8]参见孙钢：《试析税收对我国收入分配的调节》，载《税务研究》2011年第3期。但由于劳动所得和股息所得最高边际税率的不断下降，近年来OECD国家个人所得税占比呈小幅下降趋势。
总共4页 [1] [2] 3 [4]
上一页 下一页
