[ 张宏思 ]——(2011-11-15) / 已阅72642次

建国以来，迄止今日，举凡重大的政治、经济、外交、社会政策，几乎无不由执政的中国共产党中央及其地方组织会同国家机构加以决定，并多由党的组织与对口国家机构共同发布，其例不胜枚举。
毛泽东曾对这一体制作过精要的概括：
大权独揽，小权分散；党委决定，各方去办；办也有决，不离原则；工作检查，党委有责。②
中央十五大报告提出党要始终发挥：
总揽全局、协调各方的领导核心作用。
值得注意的是，中国共产党的各级组织在现行宪法中并未被列为国家机构，其工作人员也未取得国家工作人员的明确身份。但是，2005年4月27日第十届全国人大常委会第十五次会议通过的《中华人民共和国公务员法》确立了包括中国共产党在内的各政党机关工作人员的公务员身份，进一步巩固了党政一体的政权架构。
3、中共对国家和社会事务的领导方式主要采取政治领导（重大方针政策的决策）、组织领导（各级国家机关主要负责人的党内提名和对外推荐）和意识形态（思想文化和舆论控制）的领导。
中共十六大报告（2002年9月）确认了这一点：
党的领导主要是政治、思想和组织领导，通过制定大政方针，提出立法建议，推荐重要干部，进行思想宣传，发挥党组织和党员的作用，坚持依法行政，实施党对国家和社会的领导。

李君如先生指出：
中国共产党与其它执政党最大的不同，就是它一身二任：既是执政党，又是领导
党。根据这样的界定，党的领导方式，指的就是党从政治上、思想上和组织上对国家


① 王士俊：《WTO对中国政治的影响与政治转型趋向”，载《报刊复印资料·中国政治》2003年第2期，第22页。
② 薄一波／著：《若干重大决策与事件的回顾》(下卷)，中共中央党校出版社1993年版，第651页。
和社会实施领导的体制、机制、途径、手段和方法。
执政方式则主要是党掌握国家政权的方式。……主要是围绕立法、推荐重要干部和依法执政这些政权方面的问题展开的。总之，领导方式所涉 及的对象和内容要比执政方式宽泛，其中党对国家政权实行领导的方式就是执政方式。①

以干部人事制度方面的领导方式为例：
中央对地方的控制主要是建立在党管干部的基础之上，即中央通过各级党委、党组控制各级各类干部，形成了一个层层控制、巨细无遗的干部人事控制网。中央对地方干部的控制主要通过的方式包括：中央直接管理省、自治区、直辖市一级的领导干部，凡是这些干部的考察、考核、培养、教育、提拔、任免、审查等均由中央直接管理，地方无权干涉这一级干部的管理工作。② 中央虽不直接管理但必须由地方定期向中央汇报、由中央组织部备案管理的干部，包括省、自治区、直辖市厅局级和地市级主要领导干部。紧急情况下，中央可直接决定省、自治区、辖市主要领导干部的代理人选；地方领导职务的代理，须由中央批准③。此外，在程序上，中央对地方的干部人事控制也很严格。④
地方如此，对军队的控制更其严格。中共中央军事委员会1991年4月修订的《中国人民解放军政治工作条例》第4条规定：
中国人民解放军必须置于党的绝对领导之下。军队的最高领导权和最高指挥权属于中国共产党中央委员会和中央军事委员会。
2003年12月该条例再次被修订，但上述内容只字未改。这是渊源有自的——近代以来，中国各种政治力量的权力基础就是军队。
（四）正在生成与衰退的宪法惯例
1、在最高政治权力的交接问题上，任职终身制的惯例逐渐动摇。
中国政治领导人的权力交接问题历来缺少明确的规范，对领导人的去留、退休没有固定的处置办法。自从上世纪80年代中国新的一轮政治体制改革启动以来，这方面正在形成一些良性的做法。先是邓小平先生在担任中央军委主席8年后，于1989年11月在中共十三届五中全会上辞职，由中共中央总书记江泽民接任；2002年中共十六大召开，江泽民辞去总书记一职，选举胁锦涛为新的总书记；2004年9月，中共十六届二中全会召开，江泽民辞去中央军委主席，胡锦涛续任。这样，通过每五年一届的全国党代表大会的形式，开始打破党和国家领导人职务终身制的“天条”，似乎正在形成约每两届(10年)中央主要领导人更替一次的惯例，行政、立法系统也相应地发生重大的人事变动，并由此带动地方党政高层管理人员的任期制度改革。
2、城乡分治、一国两策的二元社会管理体制在大规模的城市化浪潮中，伴随着城乡统
筹、工业反哺农业、城市反哺农村等战畅性政策的调整而开始走向松动、解体中。
建国初期，国家一方面积极恢复国内秩序和国民经济，一方面加紧推进现代化建设进程。在政治上，着力维护国内秩序的稳定、加强国家的全员动员能力；经济上，为了谋求尽快实现工业化，加速进行资本的原始积累和资源的政府集中统制。到1950年代末，出现三


① 李君如／著：《中国共产党执政规律新认识》，浙江人民出版社2003年7月初版，分别见第98页、第156页。
② 中共中央组织部《关于任免国家机关和其他行政领导职务必须按照法律程序和有关规定办理的通知》(1983年8月31日)规定：因工作急需，可由上级党委提议、人大常委会或政府决定，临时参与某项领导工作或代理某项领导职务。
③ 中共中央组织部《关于中央管理的干部任免工作若干规定的修改和补充通知》(1982年2月26日)规定：明确代理职务，须由上一级党委批准。即，地方在提出地方主要领导职务代理人选后，须报中央批准：地方因工作需要．增设机构而任命干部时，须先报中央批准。《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》第38条规定，出现此类情况，须先报请国务院增设机构后，再任命干部。
④ 张海廷：“我国中央地方关系的形成归类——单一制下中央地方关系体制的两类划分”，载《宪法研究》(第1卷)，第256页。参见谢庆奎主编：《当代中国政府》，辽宁人民出版社1991年版，第381—382页。
年经济困难，出于应对当时短缺经济的紧迫需要，继1958年颁布《中华人民共和国户口登
记条例》，明确将城乡居民区分为“农业人口”和“非农业人口”两种不同户籍后，开始严格控制农业人口转为非农人口，并对人口的自由流动和迁徙实行政府管制，至于今日，由此构成了世界史上罕见的大规模城乡壁垒以及市民与农民之间的身份鸿沟。在宪法确定的工农联盟的阶级定位和阶级关系下，形成了一国两策、二元对立、城乡分治的社会管理体制性质的宪法惯例。在政治方面，城市被置于社会优先发展的位置，与城市里的非农居民相比，农民阶层被逐渐社会边缘化，忝列为“二等公民”；在经济方面，国家及城市工商业对农村资源进行了大规模的经济、超经济汲取，方式如所谓工业制成品与农产品价格价格的“剪刀差”、对农村集体所有土地的无偿或低价征用以及加诸沉重的税费负担等；在社会保障方面，城市居民可凭借户籍壁垒获得就业、住房、医疗、教育、养老等一系列排他性的城市福利。这种全国性、全民性的宪法性制度安排，虽有当时经济、政治等方面的合理背景，但是，也让广大的农村地区和农村居民为尽速推进国家的现代化进程作出了巨大的历史性牺牲，代价极为高昂，迟至今日，导致中西部地区的农村经济严重凋敝，农村的可持续发展能力严重低弱，农民的经济收入和社会保障长期严重滞后于城市居民，妨碍了城乡人民的自由交往、自主择业、自由迁徙，凸显出触目惊心的制度性不公平和对基本人权的侵夺，给社会稳定埋下了巨大的隐患。这些年来，随着改革开放的日渐深入，城市化进程的加快，人权和宪政理念的传扬等等积极因素的推助，僵硬的户籍管理制度开始松动：城市暂住、居民身份证、城市准入的蓝印户口的推行，粮、油、布等计划票证的停止流通，劳动用工制度的放开，养老等社会保障制度开始覆盖部分农村人口，及至近年中央政府提出统筹城乡经济和社会发展，以城市反哺农村、工业反哺农业，让广大农民与城市居民共享改革开放的建设成果等一系列战略性政策调整思路和措施出台，这些都似乎在预示着城乡分治、一国两策的二元社会管理体制作为宪法惯例正在走向退隐之中。①



三、当代中国宪法惯例的要素、结构及特质


作为法的规范，无论是单个的宪法惯例，还是同类惯例的集成，都有—定的结构和有机要素。复杂的宪法惯例则由简单要素和结构复合成为层级或树状系统。
(一)要素
宪法惯例的要素，系指组成宪法惯例的基本成分。初步分析，主要包括宪法特定事项的基础规范、惯例的观念形态和法效力的认同三个方面。
1、有关宪法的特定事项及其基础规范。
首先，须为宪法性事项。何谓“宪法性事项”？如前所述，当为有关国家与公民的相互关系、公共权力的分配形式及其运行规则等基本的社会制度、政治制度的事项，以关涉公民基本权利及国家利益的紧要程度而定。

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