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    [ 韦群林 ]——(2003-7-4) / 已阅68457次

    WTO环境下我国行政诉讼受案范围的研究

    韦群林(法学硕士论文)

    ABSTRACT

    The study of reviewable administrative actions, or the scope of judicial review of administrative actions of the People’s Republic of China, has long time been the disputes and debates of scholars as well as law practitioners of administrative litigation law. With China’s constitutional adoption of the essential state policy of “rule of law” in 1999 and her accession to WTO(World Trade Organization) in 2001, the study of this topic has become a more heated one and enlargement of the scope of judicial review of administrative actions seems to be urgently necessary and unavoidable in China.
    Beginning with the original meaning the concept “reviewable administrative actions”, or “the scope of judicial review of administrative actions”, the author of this paper has first discussed the essential value and function of administrative litigation, historical development of the scope of judicial review of administrative actions in China; then he has briefly made a comparative study of the topic with reference to its equivalents in other states, which shows that the non-reviewable administrative actions in China , such as “abstract administrative actions”, “final administrative actions” and even “inner administrative actions” can well be reviewed since judicial supervision and review for administrative actions is only the natural conclusion of the conception of “state ruled of law”, and thus the detailed listing of “reviewable administrative actions” seems to be only unnecessary and misleading; and last but not least, the author made a detailed study of the stipulations in WTO Rules concerning judicial review, which require that “abstract administrative actions”, “final administrative actions” ,etc., shall fall in the jurisdiction of judicial review.
    So the improvement and enlargement of the scope of judicial review of administrative actions in China is both unavoidable and clear: to make amendments to the administrative litigation law to review “abstract administrative actions”, “final administrative actions” and “inner administrative actions”;to delete detailed listing of “reviewable administrative actions” and to establish the essential rule in administrative litigation that any administrative actions shall be judicially reviewable unless the litigation is definitely forbidden by law and harmful to the principle of rule of law. Meanwhile administrative case law system can be adopted by China to clarify confusions related with the scope of judicial review.

    引 言

    行政诉讼受案范围,或曰“可诉行政行为”(reviewable administrative actions),是行政诉讼中突出而重要的问题 。究其实质,乃是行政相对人在自己的合法权益遭受行政主体侵犯、或得不到行政主体的依法保护而产生行政争议以后,能否真正得到司法救济、维护自身合法权益的关键;同时,又是行政主体的行政行为(包括行政作为和行政不作为)是否被切实有效地置于司法监督之下,从而确保行政主体依法行政、实现行政法治乃至“依法治国”目标的关键。
    我国现行行政诉讼受案范围存在诸多问题,如受案范围过窄、在列举方式上对不同案件类型的划分及标准不统一等 。究其原因,乃是1989年4月4日颁布、1990年10月1日施行的《中华人民共和国行政诉讼法》是当时时代和法律环境下的产物。在“民告官”还为新闻、行政诉讼尚未为人们普遍了解,思想、组织、人员、经验、理论研究等等准备都十分薄弱的情况下,行政诉讼的范围不可避免地受到一定的限制。
    随着行政诉讼法实施10多年以来我国法制建设的发展、行政诉讼理论研究的深入与司法实践经验的积累,特别是“中华人民共和国实行依法治国,建设社会主义法治国家” 法治原则的确立与2001年12月11日我国正式加入WTO(World Trade Organization,世界贸易组织)新的时代背景与法律环境,都要求我国行政诉讼的受案范围不能囿于1989年颁布的、并不十分成熟的《行政诉讼法》的樊篱之中而裹足不前。扩大行政诉讼的受案范围、保障基本人权、促进依法行政、完善社会主义民主与法治,已是理论界和法律实践部门的共识。正是如此,1999年11月24日,最高人民法院审判委员会通过的《关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》(法释[2000]8号)第1条“公民、法人或者其他组织对具有国家行政职权的机关和组织及其工作人员的行政行为不服,依法提起诉讼的,属于人民法院行政诉讼的受案范围”当中,耐人寻味地用了“行政行为”一词,而未照搬《行政诉讼法》第二条规定的“具体行政行为”一词,恐怕并非是最高人民法院作出司法解释时用词的疏忽或不慎。上述看似疏忽与不慎的用词,恰恰折射出作为国家最高审判机关在行政诉讼受案范围问题上的扩大倾向与面对立法现实的无奈。因为根据我国目前最高审判机关的司法解释的权限,最高人民法院只有依照法律和行政法规,对适用法律法规的具体问题作出解释的权力,而不能似英美判例法系国家那样“法官造法”,更不能以司法解释权侵夺国家的立法权。因此,诚如学者指出的那样,在目前《行政诉讼法》的框架内,《若干问题的解释》无论怎么作扩大解释,都不能突破这一框架 。
    然而,“青山遮不住,毕竟东流去”。法治国家的目标与实践和WTO的规则 都要求我国行政诉讼的受案范围突破1989年颁布的、并不十分成熟的《行政诉讼法》的樊篱做出实质性的扩大。为此,依据法治国家的基本要求和原则,借鉴世界上法治化程度较高国家的成熟做法,从理论上研究WTO环境下我国行政诉讼受案范围问题,供行政诉讼立法与审判实践参考,就显得尤为重要与紧迫。其理论和实践的价值可以说是不言而喻。

    一、 行政诉讼受案范围的涵义及我国
    行政诉讼受案范围的发展

    (一)行政诉讼受案范围的涵义与价值
    对于“行政诉讼受案范围”一语,学者或称之为“司法审查的范围(Scope of Judicial Review)” ;或“司法审查监督的范围” ;或“法院/受理机构的主管范围” 或“行政诉讼的范围” 等等,不一而足。其实尽管角度不同、用语各异,有关论点并无实质性的差异,所揭示的都是在法治环境当中司法机关对行政行为拥有的司法审查权限的大小;或者说,是行政相对人能够通过司法程序对造成自身不利益的行政行为进行司法救济资源的多寡。因此,本文当中,对行政诉讼受案范围这一概念的涵义采用通常说法——“是指行政诉讼主管范围或人民法院受理行政案件的范围,是指人民法院对行政机关的哪些行政行为拥有司法审查权,或者说是指公民、法人或者其他组织对行政机关的哪些行政行为可以向人民法院提起诉讼的界限” ,而避免细枝末节的比较。因为,讨论一下该问题的价值,要比纠缠于一个理解上并无实质性差别的概念本身要有价值得多。
    从前面学者的有关观点不难看出,所谓行政诉讼的受案范围,其实也就是行政诉讼的范围;换言之,离开了行政诉讼的受案,也就没有行政诉讼;要实现行政诉讼,则必然始于行政诉讼的受案,而终结于对所受行政诉讼案件的正确裁决。因此,行政诉讼的受案范围的价值,在相当程度上也就是行政诉讼本身的价值所在。
    那么,对于行政诉讼受案范围这一课题的研究,究竟有何价值?亦即行政诉讼的制度与实践能够满足何种需求、对我们究竟有何用途。对于这个问题的回答,往往从有利于行政相对人及时有效地行使诉权,保护其合法权益;有利于正确处理司法权与行政权的关系,使行政诉讼同时起到监督和维护行政机关依法行政的作用;便于法院及时、正确的受案,减少和防止错误受案或相互推诿等等 审判实务操作层面上进行探讨。这种论述当然不错,但未能超越单纯的实务操作的研究框架,显得过于具体。
    而谈到行政诉讼价值的专门研究,又有学者从“价值(value)”一词本身的内涵出发,在介绍、比较、分析和评价了控制行政权论、人权保障观念、平衡论、法治价值论、保障行政权免受司法法院干扰价值观点、效率价值观点、保权控权兼并论等等论说以后,得出了行政诉讼的价值为秩序、效率、公正、自由的结论(且秩序处于行政诉讼价值之首位,即秩序优于效率、效率优于公正、公正优于自由) ,赢得一些著名学者的高度评价 。笔者认为,“秩序、效率、公正、自由价值说”尽管总体上来说非常正确,但忽视了我国数千年的封建统治遗留了现代法治理念成长的广袤的文化沙漠、目前宪法诉讼制度几无、行政权力一直膨胀过甚、行政诉讼应有的价值一直亟待真正有效实现的现状,偏离了行政诉讼的自身特点,令人感觉行政诉讼的价值似乎与民事诉讼、刑事诉讼、行政复议、国家赔偿甚至民商事仲裁等等并无任何质的差别。故和上面过于具体的论述相反,此种论述似乎有失之于抽象有余、揭示行政诉讼价值问题的本质与特点不足之嫌;并且,在一直强调秩序、行政效率本身并不低下,但自由、公正却往往被忽略甚至被排斥的我国,将秩序置于行政诉讼价值的首位,似乎显得有点南辕北辙、无视国情。
    结合我国数千年的封建统治遗留了现代法治理念成长的广袤的文化沙漠、目前宪法诉讼制度几无、行政权力一直膨胀过甚、行政诉讼应有的价值一直亟待真正有效实现的国情,直面“依法治国,建设社会主义法治国家”宪法原则已经确立与我国正式加入WTO、必须履行自己庄严的承诺和国际法义务这一新的时代背景与法律环境,从国家守信、民主政治、法治国家、人权保障等等高度考察这一问题,我们可以容易理解行政诉讼价值或行政诉讼受案范围这一问题的价值所在:

    1、正确确立行政诉讼的受案范围,是切实兑现宪法所许诺的公民有关权利保障、实现真正意义上的宪政、弥补宪法诉讼制度的空白、防止宪法公民权被架空、宪法成为一纸空文的关键;也是促进依法行政、深化法治的关键所在。
    我国现行宪法 以整章的的内容、较前的顺序规定了公民所享有的各种权利:平等权;选举权和被选举权;政治自由权(言论、出版、集会、结社、游行、示威);宗教信仰自由权;人身自由权(人身自由、人格尊严、住宅不受侵犯、通信自由和通信权);批评、建议、申诉、控告、检举和获得赔偿权;社会经济权利(劳动、休息、物质帮助、退休人员生活保障权);文化教育权利(受教育权和进行科学研究、文艺创作和其他文化活动自由权);妇女、儿童、婚姻、家庭和老人受国家保护权;华侨、归侨和侨眷的合法权益受国家保护权等等多方面的权利,足以使美国宪法几个修正案当中的对公民权利片言只语的描述 相形见拙;且随便翻阅一本国内的宪法学著作 ,均可见到有关我国宪法所规定的权利具有“广泛性”、“真实性”、“平等性”、“一致性”的断言。但是,现实告诉我们,我国宪法所作的美好设想在实际生活当中远非尽如人意。如宪法监督无力、宪法诉讼机制空白,劳动教养、 收容遣送、“双规双指”横行无忌,法律架空宪法 ,行政规章、规范性文件甚至乡政府、村委会的“红头文件”公然(或秘密地,因为此类规定不少缺乏起码的“透明性”)蚕食宪法、法律。当然,造成这种状况的原因很多,远非三言两语可能表达;纠正这种状况,更非良好的行政诉讼制度与实践就能独木支厦。但是,一个不可否认的重要原因就是宪政制度的核心和保证——依法行政工作未能有效、充分落实:不仅行政程序、制度、内容、理念上存在问题,更因为诸多行政行为游离于司法审查之外,使得有权的行政机关、授权组织、受托组织和无权的其他组织(如证监会、公立高等学校、村民委员会、行业管理组织、消费者协会等等这类“准政府组织” )都可“逍遥法外”、尽可放心大胆地实施违法或不当行政行为而不用担心司法审查。
    通过正确确立行政诉讼的受案范围,将行政诉讼落实到实处,使得行政机关和其他组织的行政行为置于司法审查之下,通过司法程序支持依法行政、纠正违法及不当行政,可有效地促进依法行政,落实、保障宪法赋予的公民权利,在一定程度上弥补我国宪法诉讼空白、宪法监督无力所带来的法治上的巨大不足。

    2、正确确立行政诉讼的受案范围,是扩大司法监督范围、保障法院司法独立、从司法角度实现“法治国”目标的关键。
    “司法独立”也是我国宪法确立的制度和原则 ,更是WTO规则对成员国的要求 。同样,“司法独立”在我国也是一个沉重而复杂的话题,绝非三言两语可以说明,但原因之一就是司法审查制度不完善,与当年的法国司法过多干预行政的情形相反,抽象行政行为逍遥于司法监督之外,行政终局行为不受司法审查,内部行政行为不容司法置喙,就是连不少具体的行政行为引起的争议能否提起行政诉讼都要行政诉讼法乃至于最高法院通过司法解释进行不厌其烦的列举,等等,造成我国司法权对行政权的制约显得底气不足,力度不够。如此司法与行政分权的失衡,使得司法难以有效、充分地监督行政,“司法独立”也就难免大打折扣。故惟有通过正确确立行政诉讼受案范围,加强司法监督的力度,才可以让司法机关有独立的基础和力量,从而从司法角度实现“法治国”目标。

    3、正确确立行政诉讼的受案范围,是我国履行包括加入WTO承诺及WTO协议在内的国家义务的必然要求。
    我国自古以来乃是礼仪之邦,中华人民共和国更是一直倡导注重国际形象,信守国际义务,尤其是信守加入WTO后中华人民共和国应当信守的各项国际义务。就涉及行政行为的司法审查问题中国应承担的义务而言,《关于中华人民共和国加入世界贸易组织议定书》当中的“司法审议”有着明文规定:“中国应设立或指定专门法庭和联络机构,并建立起有关程序,以便能及时审查一切在《1994关贸总协定》第10条第1款、《服务贸易总协定》第6条以及《与贸易相关的知识产权协定》的相关条款中所提到的与执行法律、法规、司法判决及普遍适用的行政裁决有关的政府行为。拟设立的专门法庭应能处事公平,独立于负有行政使命的机构,并且与审查结果没有实质性的利益关系。” 。而《1994关贸总协定》第10条第1款、《服务贸易总协定》第6条以及《与贸易相关的知识产权协定》的相关行政行为的司法审查条款当中确立的审查范围要远远宽于我国现行行政诉讼的受案范围 。因此,正确确立行政诉讼的受案范围,是我国履行包括加入WTO承诺及WTO协议的国家义务的必然要求。

    4、正确确立行政诉讼的受案范围,是我国及时有效解决各种行政纷争,在法治、文明的框架内化解矛盾,实现社会的真正稳定与国家长治久安的关键。
    自从有了人类社会,有了国家,就有各种纷争,当然包括行政纷争。解决的行政办法自然很多,但粗粗划分下来,似乎又不外乎两大类:法治的手段(行政监察、行政复议和行政诉讼等)与非法治的手段(官场阴谋、权力租赁、非法武力甚至暴乱、起义等等)。
    中国古代倡导忍耐与非讼,除了惩办小民百姓的刑事诉讼以外,连民事诉讼都极不发达,自然也就更无真正意义上的行政诉讼可言。粗一看来,似乎许多为政不仁的行政行为给小民百姓带来的权利上的侵害也就被“忍”过去了、“和为贵”的目标仿佛不时在忍受当中得到实现。那么,是不是能够得出结论说明即使行政诉讼的受案范围为零,行政争议照样可以解决,社会照样可以稳定和发展呢?其实不然。争议就是争议,不以一种方式解决,则必以另一种方式解决;此时不解决,彼时还是要解决。于是,小民百姓便在私力救济当中大显身手——轻则如韩非子所云“儒以文乱法,而侠以武犯禁”,重则就是以各种手段编织权力和势力之关系网,甚至于企图寻公平与正义于草莽之间,公然藐视、违反和破坏法律与现存秩序,造反起义不断,让“官”和“民”均付出比实践行政诉讼制度要不知大多少倍的惨痛代价,使社会的稳定和发展成了一句空话。当然,笔者绝无断言只要中国古代行政诉讼制度丰富完善,中国古代就一定动荡全无、战乱可免之意。但是,不难理解的是,如果有了丰富完善的行政诉讼制度来及时有效地解决行政纷争,则许多矛盾恐怕不至于激化到“国将不国”、不可收拾的地步。

    在确立了“依法治国,建设社会主义法治国家”的治国方略的大前提下,在中国加入WTO、溶入以“和平与发展”为主题、以法治与人权为基调的国际社会的大环境当中,如果能够抓住这一良好机遇,通过丰富完善的行政诉讼制度,正确调整、确立行政诉讼的受案范围,将行政行为引发的纠纷与争议引导到法治的手段(主要是行政诉讼)上来,尽量减少、避免非法治手段的救济方式和手段,则中国必能真正提高依法行政的水平,在法治、文明的框架内化解极有可能激化的矛盾,从而真正实现社会的稳定与国家长治久安:这正是正确确立行政诉讼受案范围的终极价值所在。

    (二)我国行政诉讼受案范围的发展
    从夏商周开始,至清末中国法制近代化 为止的古代中国,为奴隶主专政和封建主专政的专政政体。在君主专政政体下,专制君主凌驾于法律之上,不受法律约束,更不受法律制裁;好皇帝、好官吏成了中国古代清平盛世的主要内容,即强调官吏执行法律制度的重要性,而不注意法律制度对官员执法行为的监督和约束 ;尽管也有监察机构,但主要反而是作为专制君主加强专制统治的工具 。故在古代中国尽管有《法经》这样的法律经典,有《唐六典》、《明会典》、《清会典》这样的封建行政法典,但在古代中国,连行政诉讼的思想和萌芽都根本没有,当然也就根本谈不上“行政诉讼的受案范围”这一至少在当时看来是惊世骇俗的问题了。

    1、近代中国行政诉讼受案范围的发展
    从法制史的角度而言,近代中国主要是1906年后的清末,至1949年中华民国终结为止。
    1840年的鸦片战争敲开了古老中国的大门,为中国的近代化,包括法制近代化创造了条件。经过“洋务运动”、“变法维新”,尤其是从1902年2月清廷发布修律上谕,任命沈家本、伍廷芳为修律大臣开始,并经1905年12月载泽、端方等五大臣出国考察宪政和1906年9月慈禧太后下诏“预备立宪” ,在沈家本主持的宪政编查馆的努力下,全面翻译、引进西方法律,修订了《大清新刑律》、《大清民律草案》、《刑事诉讼律草案》、《民事诉讼律草案》等一系列的法律及法律草案,从西方引进新型法律,推行司法独立、民刑分立,编纂独立的诉讼法典 ,中国法制近代化工作初步完成。

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