[ 马怀德 ]——(2000-9-1) / 已阅63750次

8．行政机关公务人员实施的与行使职权无关的个人行为，国家不负责任。
（二）国家减免赔偿责任的情形

在有些情形下，虽然国家为赔偿责任主体，但不必负完全的赔偿责任。国外个别法律也有类似规定，如奥地利国家赔偿法第2条规定，如果被害人能依照普通民事诉讼法或行政诉讼程序获得赔偿的，不得依照国家赔偿法行使赔偿请求权。国家行政机关免责或减责的情形主要有：

损益相抵。指受害人因同一受害事实已从其他途径如保险、社会救济，抚恤等得到全部或部分补偿的，则应在行政赔偿金融中扣除，国家因此免除或减轻赔偿责任。例如，某公民被行政机关汽车撞伤，但通过保险已获得全部补偿的，国家可减免此责任。适用损益相抵原则，主要是考虑到损害赔偿以填补受害人损失为宗旨而不是让受害人因此获得更多的利益，即不当得利。③因此，适用该原则时，必须注意：所谓"相抵"是指能够相抵的同一损害事实而获得的利益，如果受害人就另外一损害事实获得的利益，不能与此损害相抵。受害人所获的利益，必须是与损害有直接、必然关系的利益，如果受害人从亲朋好友处获得慰问性的财物，不能作为相抵内容。

过失相抵。所谓过失相抵是指受害人对损害的发生和扩大负有责任时，国家可减轻或免除承担赔偿责任。过失相抵的表现形式很多，被害人未能及时采取救济方法而减少损失，如违法拘禁、征税、查封或征收等，被害人不及时采取法律上的救济方法，造成损害或扩大损害的，也可以视为过失相抵。在此种情况下，是否可以或容易采取救济措施是判断能否相抵的标准。④法定代理人的过失，一般应视为受害人的过失。

第三人过错。如果受害人的损失是第三者的介入而引起的，国家不负赔偿责任，如果是行政机关和第三者共同行为造成的，则负连带责任，行政机关仅就其行为部分负责。
（三）特殊行为的赔偿范围

行政机关及公务员执行职务的违法行为，如果不在上述免责、减责行为之列，对该行为造成的损害，国家均应予赔偿。我国行政诉讼法规定的行政侵权赔偿责任仅仅是行政赔偿的一部分，除具体行政行为和侵犯公民法人人身财产权行为之外还存在大量的行政诉讼范围之外的职务行为，它们如果侵犯了公民、法人的人身权财产权或其他权益的，国家也应当承担赔偿责任。这些职务行为主要包括：非法限制或剥夺公民人身自由的行为；殴打或侮辱公民的行为；违法使用武器、警械使公民受到伤害的行为；非法的内部惩戒行为；违法或不当的狱政管理行为；不作为行为。
1．非法限制或剥夺公民人身自由的行为

对于行政机关实施的非法限制或剥夺公民人身自由的行为，如非法拘禁、扣留、审查等造成的损害，国家是否应该赔偿呢？从各国立法看，只要这些行为符合行政赔偿责任构成要件，法律又未明确排除赔偿的可能性，国家一般均承担赔偿责任。

我国行政诉讼法规定了对违法拘留处罚、违法限制人身自由的强制措施造成的损害，国家应予赔偿。但多数人主张，行政诉讼法规定的可以赔偿的行为必须满足两个条件，首先它们是具体行政行为，其次，它们的合法性已被司法机关判决否定。⑤那么除此之外的不在行政诉讼范围之内的其他限制剥夺公民人身自由的职务行为造成损害，国家应否赔偿呢？多数人主张公民可以依照《民法通则》第121条提起赔偿诉讼。也有人主张可以将这些行为视为其他侵犯公民人身权的行为，从而通过行政诉讼途径解决。我认为，无论通过何种方式解决，有一点是应该明确的，即凡是行政机关或法律授权组织、行政机关委托给织及公务员个人在执行职务、行使国家权力过程中侵犯了公民人身自由的，均构成行政侵权行为。不论这些行为是否为具体行政行为，也不论这些行为是否属于拘留、逮捕或收容及其他法定行政行为，国家均应予赔偿。
2．公务人员殴打或侮辱公民的行为

对于公务员执行职务期间殴打或以暴力侮辱公民的行为，国家是否予以赔偿？理论界有两种观点：第一种观点认为，公务员执行职务期间殴打或以暴力侮辱行为属于个人过错行为，公务员个人承担赔偿责任。美国新西兰的法律和法国早期判例持此主张；第二种观点认为，公务员执行职务期间殴打侮辱行为属于兼有个人过错与公务过错的合并责任行为，公务员之所以能够侵害相对人权益，是因为公务为其提供了机会，同时也表明国家疏于监督也是造成损害的原因。在这种情况下，国家也应当独立承担责任或者与公务员负连带责任。当然，受害人更愿意选择实力雄厚的国家为赔偿主体。实践中，法国对个人过错乃至犯罪行为承担赔偿责任⑦。

我认为，对这种行为应具体分析。如果打骂、侮辱行为是公务员在执行职务过程中因素质不高或业务不熟练、情绪急躁等原因而产生的，那么属于职务过失（包括重过错）。可以视为公务行为运作中产生的瑕疵，应由国家承担赔偿责任，同时国家对公务员保有求偿权和其他纪律处分权；如果殴打侮辱行为是公务员为了寻泄私愤、报复或个人恶意而借执行职务实施的，则应视为个人过错行为，或与公务脱离的个人行为，国家不应对此承担责任，而应由公务员个人负担。但受害人若无法通过刑事附带民事或普通民事诉讼程序获得满意的赔偿时，仍有权向国家请求赔偿。
3．违法使用武器机械造成公民伤害的行为

1949年法国最高行政法院通过案例确立了一项原则，即公务员执行职务以外的本人过错，如果和公务的执行有密切联系时，可以同时成为公务过错。1949年另外一个案件中确立的特别风险理论也主张：公务人员使用武器本身已构成特别风险。在这种特别风险下造成的损害，
一般要由国家负责赔偿⑧。我国虽无这方面的规定，但类似案件还很多，公务人员如果违反有关武器使用的法律、法规、规章规定，造成他人伤亡的，国家应当承担赔偿责任。所谓违法使用，包括违反有关规程故意或过失使用武器或其他枪械造成他人损害的情形。当然，如果警察执行任务中施放催泪弹头、焰火、防雹弹，或受害者是拒捕的对象时，行为无违法或过错，国家不负赔偿责任。执行治安公务中造成的损害赔偿以严重过错为限。
4．非法的行政机关内部惩戒等行为

关于行政机关对公务员的内部惩戒等行为是否产生赔偿的问题，我国一些学者有分歧意见，一种观点认为，行政机关工作人员的奖惩任免行为属于内部行政行为，不在行政诉讼范围之列，如果允许对这类行为提起赔偿诉讼，势必扩大法院的司法审查权，导致与行政诉讼法不一致的结果；另一种观点则在部分同意上述看法基础上，提出了解决法律冲突的办法，即在行政机关和司法机关之间划分权限，审查行政机关对公务员的奖惩、任免行为合法性的权力仍属于行政机关，如果该行为被确认违法，并且在行政程序中未能就赔偿纠纷达成协议，那么，对赔偿纠纷最终解决的权力属于司法机关⑨。

我认为，行政机关对公务员奖惩任免等行为是可以引起损害并由国家予以赔偿的行为。因为这种行为在损害方式和结果上与一般的行政侵权行为并无太大区别，关键在于内部行为的合法标准难以掌握，如果内部行为已由法定机关确定违法，那么赔偿问题也会得到相应解决。事实上，行政赔偿程序是一种特殊的实现赔偿责任的方式步骤，它与行政程序和行政诉讼具有相似性、关联性，但也有一定区别。因此，我们不必局限于行政诉讼范围和程序，完全可以采用新的独立的赔偿程序解决内部行政行为致害的赔偿问题。从我国建国以来多次的平反冤假错案的历史及国外行政赔偿的范围看，违法的内部行为不仅可能造成相当严重的损害，而且也是应予以赔偿的行为之一。
5．狱政及精神病院之违法的管理行为造成的损害，国家应当赔偿

监狱、看守所、拘留所，少教，妇教等劳教场所及精神病院在管理过程中违法、不当造成相对人（被限制人身自由的人）身体、财产、生命、精神损害的，国家应当负责赔偿。这种非法管理行为包括虐待被限制自由的人，或疏于管理，致使被看管人身体健康和生命受到损害的行为，如不及时治疗患病的被看管人、不制止被看管人之间的殴斗、打骂、体罚被看管人等。

狱政和精神病院承担损害赔偿责任的依据是，当公民失去人身自由，服从于管理机关看管教育治疗时，国家应对被看管人承担必要的保护责任，避免非法侵害的发生。这种关系类似于监护人与被监护人的关系。因此，国家对被看管人在失去自由期间遭受的损害，特别是来自公务员的侵害，应当承担必要的责任。
6．不作为行为

就理论而言，不作为无疑是最严重的行政侵权之一，国家对不作为造成的损害应当承担责任。但是，究竟什么是不作为，对不作为行为如何界定却是十分实际而又复杂的问题。在美国，国家机关有无明确的义务是确定该机关行为是否属于不作为的依据，换言之，如果国家的义务和职责是明确的，那么国家就应对不履行该义务的不作为负责。采取充分保护措施的情况下，才构成不作为行为。

可见，构成不作为行为须符合几个条件：一是行政机关负有明确的职责义务，这种义务有的是法律确定的，有的是长官上级指示命令，也有按普通常理在正常情况下应做的。凡是本应该做的而没有做，就属于不作为；二是行政机关及公务员的作为是必要的，即只有在相对人明确要求作为或当时的特定环境要求作为时而没有做，才构成不作为；三是如果行政机关及公务员使相对人处于危险或更易于受伤害的境地，或未能及时阻止损害发生，则属于不作为行为；四是还必须考虑公务员的意识状态、如果能证明公务员对受害人处境有故意放任或疏忽大意、过于自信的过失，那么就视为不作为。

国家应予赔偿的行政侵权损害范围


行政侵权损害与民事损害一样，依损害内容分为财产损害和非财产损害。而依据损害的性质可以分为积极损害和消极损害，消极损害又包括可得利益损害与预期利益损害两类。国家对以上几种类型的损害是否均承担赔偿责任呢？各国做法不完全一致，均依照特别法和判例，在对损害事实加以分析的基础上确定。我国对此尚无明确规定，实践做法也不一，理论上还存在一此争议。但总的方向是：不过分增加国家财政负担，充分全面保护受害人权益。
（一）财产损害

所谓财产损害是指因侵权事实的发生而导致的具有财产形态的价值减少或利益的丧失。一般包括：生命健康权受损害，所造成殡葬费及抚养费损害；身体受损害后增加的生活上需要及因此减少劳动力的损害；物的损害，指毁损及消失所丧失和减少的价值。非财产损害包括：生命权受损害；身体、健康、名誉、自由受到侵害而产生的抚慰金。

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