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    [ 李健 ]——(2011-10-24) / 已阅12298次

    基层院检察队伍专业化建设之构想
    李 健 威远县人民检察院
    【内容提要】基层检察院检察队伍专业化建设是整个检察队伍专业化建设的基础和重要组成部分。基层检察院检察队伍专业化建设有重要价值,但建设面临许
    多困难,需要认真分析并努力寻找有效路径。
    【关 键 词】基层检察院 专业化建设 路径

    “基层检察院是全部检察工作的基础,是检察机关联系人民群众的桥梁与纽带,是维护社会和谐稳定和公平正义的第一线平台”。 前些年对基层检察院有个界定,即三个80%,80%的检察干警在基层检察院,80%的案件任务在基层检察院,80%的检察人员违法犯罪案件发生在基层检察院,可见基层检察院对于整个检察机关的重要性,这种重要性既表现在基层检察院是整个检察工作的基石又表现在基层检察院特别需要关注,尤其是基层检察院的队伍建设,队伍建设的最主要方面是专业化建设。检察队伍的专业化建设是现代法治建设的需要和必然选择,没有检察队伍的专业化就没有检察工作的法治化。本文对基层检察院队伍专业化建设做一探讨。
    一、 基层院检察队伍之现状及成因
    “检察队伍的专业化是指各类检察人员具备与其岗位相适应的理论知识、思维方式、检察工作技能等素质,从而保证检察队伍能承担起法律监督职责。检察队伍的专业化建设是指保证各类检察人员经过系统学习和实践获得与其岗位相适应的专业意识、专业素养、专业知识、专业技能和职业道德的素质、规则、保障及其形成和实践过程。” 专业化的核心是必须具有专业意识、专业素养、专业知识、专业技能,检察队伍的专业化的重要主体是检察官队伍。目前,基层检察院检察队伍的专业化程度不高,令人堪忧,以四川省东南某市的基层检察院为例进行分析后可以看出基层检察院检察队伍的现状。这种现状具有一定的普遍意义,特别是对于中西部的基层检察院专业化程度具有风向标的作用。
    现在我们从文化构成、队伍来源和年龄情况对该市基层检察院做一分析,可以对专业化的现状做一评价。
    (一)文化构成。在全市基层检察院381名检察人员中,第一学历是研究生学历的为零,第一学历为全日制法律本科的有22名,占整个检察人员的5%,第一学历为全日制本科的有53名,占整个检察人员的13.9%,其余81.1%绝大多数为高中以下学历,在40岁以上年龄段的检察人员中98%以上为高中甚至初中学历。
    (二)队伍来源。有四种来源,公开招录、社会考调、改业人员和转业人员。与公务员招录同步的检察人员招录是最近几年才开始,招录人员多是全日制本科以上毕业的大学生,人数非常少,其中一部分体改生还在接受法律知识的学习;社会考调人员有一定比例,1985年至1996年检察机关面向社会进行了六次较大规模的公招,考调了一批当时比较优秀的人才,这些考调人员多是高中以上学历,少部分是非法律专业毕业的全日制本科生;检察人员中有少数改业人员,主要是从行政、教育和企业改业从事检察工作;部队转业人员占有相当比例,在公开招录之前,部队转业人员占了检察人员的绝大多数,这批转业干部99%以上是高中及以下学历。在全国统一司法考试开始和《检察官法》修改后仍有不少转业干部进入检察机关,其中一部分进入了法警队伍,一部分至今没有通过全国司法考试无法进入检察官序列,仍然是书记员。
    (三)年龄结构。基层检察院年龄结构老化,断层现象十分严重,以该市某基层检察院为例,该基层检察院现有在职检察人员82人,其中30岁以下的 7人,占总数的8.5%,31-40岁11人,占总数13.4%,41-50岁的34人,占总数 41.5%,51-60岁的30人,占总数的36.6%,平均年龄45.4岁。这是在最近几年连续招录后的情况,在此之前年龄老化、结构断层的情况更令人揪心。
    从以上情况分析可以对基层检察院的队伍现状得出如下结论:
    一是学历层次低。本文所称学历是第一学历,即全日制学历。全日制本科以上学历仅占检察人员总数的13.9%,其余86.1%的绝大多数为高中、初中学历。虽然检察机关恢复重建30多年来大力进行教育培训,如“万人续本”活动,学历层次普遍提高,但培训的效果并不理想,这里我们并不是要否定检察机关开展培训的成绩,检察培训后面要分析。这样的文化素质是不能适应检察工作和法治化建设的需要的。
    二是专业知识少。全日制法律本科学历的检察人员更少,仅占5%,比例非常低,这意味着95%的检察人员没有接受过系统、全面的法学理论的学习,专业知识、专业素养较低。检察机关开展的专业培训在一定程度上丰富了检察人员的专业知识,但未能从根本上改变检察人员专业知识匮乏的事实。
    三是专业技能差。客观而言,在目前的基层检察院,不少检察人员的专业技能不能适应检察事业的需要,不能适应法治建设的需要。在业务部门中,一般而言部门负责人的业务能力较强。比较而言,公诉、侦查监督部门的专业技能较强、自侦部门专业技能相对单一,有部分检察人员专业技能较强,除此之外的检察人员专业技能普遍较差,人们形成了一种认识:民行、监所、控申、办公室等部门是检察机关的养老院、疗养院。
    四是专业人才缺。基层检察院由于学历层次低、专业知识少、专业技能差,从而导致专业人才严重缺乏,专门人才、复合型人才稀缺,高层次的既具有丰富实践经验又有理论素养和研究能力的专家型人才更是凤毛麟角。
    五是人才断层重。基层检察院年龄老化,结构断层十分突出。该市381名检察人员中,40岁以上占75%以上,平均年龄45岁以上,有的基层检察院甚至到达46岁。30岁以下的年轻检察人员严重不足,造成人才断档,青黄不接。
    形成检察队伍专业化程度低的主要原因有以下方面:
    第一、观念错位是检察队伍专业化程度不高的基本因素。中国在传统意义上是一个集权专制国家,强调“大一统”,国家的一切权力,立法、行政、司法权皆集中于皇帝,都是维护皇权和统治阶级的利益的工具,因此立法、行政、司法权三权合一成为封建统治的常态和基本特征。司法的政治附属地位在人们心目中根深蒂固的存在,司法的“工具论”始终没有改变,司法的其余价值没有得到确认和发挥。在封建时期,行政权力膨胀、强大,地方行政首脑既行使行政权也行使司法权,因此没有形成专门的司法队伍,更不能形成专业化的司法队伍。司法具有传承性,司法“工具论”在目前还有广阔的市场,更加之时下行政权的强大,因此司法受到干预的情形时有发生,司法(检察)的价值、作用很大程度定位于“工具”。这种理念的错位成为了检察队伍专业化程度不高的基本因素,因为价值因素导致国家对检察队伍专业化建设重视不够,甚至在某种程度上忽视了检察队伍专业化建设。作为检察人员本身来讲,亦无专业化的追求。
    第二、制度缺失成为检察队伍专业化程度不高的重要因素。首先是受观念错位的影响,检察队伍专业化的制度保障存在缺失,主要表现在检察队伍来源方面。检察机关恢复重建至确立全国统一司法考试前,检察队伍客观上讲还谈不上专业化问题,对检察机关的定位是专政工具,具有强烈的武装色彩,实行的是准军事化管理。过分强调服务大局,忽视了检察工作的专业性、特殊性,检察机关成为了配合地方党政的“接收站”,检察队伍的来源主要是部队转业干部。甚至在全国统一司法考试制度建立后不少基层检察院仍在承担“任务”,接受部队转业干部。检察队伍专业化得不到制度保障带来的负面效应十分严重,至今仍有部分转业干部过不了“司考”被挡在检察官队伍之外成了老书记员,检察队伍的专业化建设和国家法治建设及个人的成长与进步均收到了较大影响。其次是受观念错位的影响,检察权独立行使的制度保障存在缺失,影响了检察队伍的专业化。《宪法》规定“人民检察院依法独立行使检察权,不受行政机关、社会团体和个人的干预”,但在司法实践中,检察权的独立行使缺乏有效的制度保障,形成了三个层次。检察工作接受党的领导是必须的,具体而言,一级检察机关要接受当地党委的领导,但是党委领导不时变异成党委主要领导的领导,还会变异成借党委领导之名行不当干预之实,甚至借党委领导之名谋个人之私利。这种情况下,实际是在行使部分检察权。第二层次是检察委员会行使检察权,检察委员会是检察机关的案件的决策机构,依照《检察院组织法》行使检察权。第三层次是检察官代表国家行使检察权。三个层次的检察权行使在某种程度上弱化了检察官的主体性,不利于检察官主体作用的发挥,一定程度上影响了检察队伍专业化建设。
    第三、经济保障不力成为检察队伍专业化程度不高的辅助因素。基层检察院招人才难,但留住人才更难,特别是中西部地区,老少边穷地区尤其难,其中最主要原因有三,一是人居环境不如意,二是发展前景不光明,三是经济待遇差。其中经济待遇是至关重要的因素。中西部地区特别是西部地区经济发展总体水平的相对落后,对检察机关的投入很不够,在很大程度上限制了检察队伍专业化的进程。中西部经济落后造成同样是检察人员,和东部沿海的经济待遇有较大悬殊,老少边穷地区基层检察院的经济待遇则更不如意。地区经济不发达,能保证检察机关的正常运转已经不易,要提高检察人员经济待遇更不易,因此即便通过公招招到了全日制大学生也很难留住。该市某县检察院相对偏僻,最近几年公招本科生10名,其中有2名录取后自动放弃,有1名没有到院上班,被上级院借用,两年后调离。最近借调1名在乡镇工作的通过了司法考试的全日制大学生,该大学生工作了15天后自动放弃进城机会回到了原单位,主要原因是工作量大,经济待遇差,发展前景不明朗。
    第四、检察官培养的非规范性成为检察队伍专业化程度不高的重要因素。我国的检察制度深受大陆法系检察制度的影响,但是在检察官的培养上却没有借鉴大陆法系国家的优秀做法。德国、日本实行法律职业一体化,法官、检察官、律师的培养比较规范、科学、严格。既要经过较长时间的法律学习,更要经过司法实践的锻炼和经验的积累,才能成为一名检察官。成为职业检察官后,德国的培训制度也十分严格。我国的检察官培养制度存在明显缺陷,首先是大学教育和司法实践脱节较严重;其次是检察官准入宽松,门槛低;三是检察官职业培训不规范,不科学,效果不理想,这些成为检察队伍专业化程度不高的重要因素。
    二、基层检察院队伍专业化价值分析
    检察工作是一项重要的司法工作,具有很强的专业性、特殊性,要充分发挥检察工作的价值,没有专业化的检察队伍是无法实现的。检察队伍专业化具有以下价值。
    (一)检察队伍专业化是中国特色社会主义法治建设的需要。2011年1月,吴邦国宣布,中国特色社会主义法律体系已经形成,在国家经济建设、政治建设、文化建设、社会建设以及生态文明建设的各个方面实现有法可依。法律体系形成后,对法律的执行和执行法律的监督将变得更为重要。“徒善不足以为政,徒法不足以自行” ,中国特色的社会主义法律体系的形成只是走了法治建设的第一步,做到了有法可依,有了法律而没有专业化的队伍去执行,法律本身将失去其价值和功能,如果执行法律的队伍素质低下,执法不严或胡乱执法那比无法可依的后果更为严重。人民检察院是国家的法律监督机关,承担着法律监督职责,因此对检察队伍的素质要求更高,对专业化程度的要求更苛刻。大力加强检察队伍专业化建设,尤其是检察官队伍的专业化建设对于推进中国特色社会主义法治建设具有重要价值,换言之,没有专业化的检察队伍,法治建设是不可想象的。
    (二)检察队伍专业化是保障全社会实现公平和正义的需要。“社会主义司法制度必须保障在全社会实现公平和正义” ,公平正义是全社会的共同追求,也是法律的价值目标。检察机关是保障公平正义的重要屏障。作为履行法律监督职责的检察队伍具备怎样的能力将决定法律监督的成效,影响公平正义的实现。检察队伍专业化是履行法律监督职责的基本前提,专业化程度越高将越能实现宪法定位,越能保证法律统一、正确实施,越能保障社会的公平正义。
    (三)检察队伍专业化是检察事业自身发展的内在需要。在司法改革的初期,法学界、实务界有一种比较强烈的声音:取消检察机关的侦查权、逮捕权、取消民事行政检察制度,将检察机关设置为纯粹的公诉机关。当时有一诙谐的段子:法院闹独立,检察机关守阵地,公安司法收渔利。之所以要求削弱检察权,一个非常重要的原因就是,检察队伍专业化程度不高,履行法律监督职责的能力不强,效果不理想,人民群众和社会不满意。检察事业的发展遇到了不少新问题,检察改革提上了议事日程,对检察队伍的评价和质疑越来越多,提高检察队伍专业化的呼声越来越强烈。随着司法改革进程的加快,检察改革也进入了快车道,2009年2月,最高人民检察院制定并下发了《2009-2012年基层人民检察院建设规划》,《规划》进一步明确要加强检察队伍专业化建设,还制定了职业准入、职业保障等具体措施。近些年来,各级检察机关采取有效举措,大力提升检察队伍专业化水平,努力培养专门人才、复合型人才及高层次的专家型人才。检察事业的发展需要检察队伍专业化。
    三、基层院检察队伍专业化建设的路径
    基层检察院队伍专业化之路崎岖而漫长,面临诸多困难,立足于现状,有以下路径。
    (一)构建严格、科学的准入制度
    检察队伍准入,特别是检察官队伍准入制度是检察队伍专业化的基石和保障,制定严格科学的检察队伍准入制度已成当务之急,刻不容缓。以检察官准入为例做一分析。《检察官法》第十条第一款第六项规定“高等院校法律专业本科毕业或者高等院校非法律专业本科毕业具有法律专业知识,从事法律工作满二年,其中担任省、自治区、直辖市人民检察院、最高人民检察院检察官,应当从事法律工作满三年;获得法律专业硕士学位、博士学位或者非法律专业硕士学位、博士学位具有法律专业知识,从事法律工作满一年,其中担任省、自治区、直辖市人民检察院、最高人民检察院检察官,应当从事法律工作满二年。”本条第三款又规定“适用第一款第六项规定的学历条件确有困难的地方,经最高人民检察院审核确定,在一定期限内,可以将担任检察官的学历条件放宽为高等院校法律专业专科毕业。”该条规定了检察官准入条件,从中可以得知检察官的准入门槛较低。准入门槛低势必会造成检察队伍专业化程度低 也会影响到整个检察事业的发展和国家法治化的进程。我国的检察制度受大陆法系影响较深,大陆法系检察官的准入门槛非常高,如前所述,德国的检察官必须是修完法学院专业的大学生才有资格报名参加,学生可以自由选择何时参加第一次司法考试,通过第一次司法考试后还有经过两年的实践训练,严格地成为“预备服务”,然后参加第二次司法考试,优秀的才能取得检察官选任资格,当检察官出现空缺时,才可以报考,申请实习检察官资格,司法部门根据司法考试成绩和预备服务的表现情况等因素选出优秀者指派到检察院试用,实习期满后,检察院对其作出一个总体评价,并将评分提交州司法部,然后通过面试和考核后选出检察官。州司法部长审查后决定是否授予候补检察官身份,被录用后还有三年的试用期,最终通常只有5%的实习检察官被任命为职业检察官。 日本的检察官必须是正规大学的法律本科生,经过三次司法考试后方能成为检察官,通过率为1/60。《检察官法》第十三条一款规定:“初任检察官采用严格考核的办法,按照德才兼备的标准,从通过国家统一司法考试取得资格,并且具备检察官条件的人员中择优提出人选。”结合第十条一款之规定和实践,我国的检察官准入条件可以理解为,学历为全日制本科毕业,不一定是法律专业,特殊情况下可以是专科毕业,要通过公务员考试(不一定通过司法考试),进入检察机关后可以参加司法考试,通过者被任命为检察官。比较而言,我国的检察队伍(检察官队伍)的准入门槛远远低于大陆法系国家。
    就我国的国情而言,要达到大陆法系国家检察官的准入门槛还有很长的过程,但是建立严格、科学的准入制度是必须的。我们认为有三个条件必须具备,一是全日制法律专业本科以上毕业,二是通过司法考试,三是必须有一定的检察实习期,否则检察队伍专业化无从保障。
    (二)建立科学、规范的培养制度
    检察队伍专业化离不开科学、规范的培养制度。培养和培训是截然不同的两个概念,培养既包含培训更包含开发和锻炼。大陆法系检察官的选任过程是培养,成为检察官后的专业化培训亦是培养。在我国,最高人民检察院2009年出台了《关于2009年~2012年大规模推进检察教育培训工作的实施意见》,《意见》对检察教育培训对了总结、分析和安排。由于国情的因素,我国检察官的培养制度不科学、不规范,效果不理想。一方面是高等院校的法学教育与司法实践存在比较严重的脱节现象,学生学到的理论知识与成为检察官后的司法实践不相衔接;另一方面是检察官接受的培训针对性不强、内容单一、缺乏实效,更多的是流于形式。检察机关恢复重建以来,开展了多种形式的学历教育和培训,虽然取得了一定成效但是并没从根本改变检察队伍专业化程度不高的客观事实。我们认为检察队伍,尤其是检察官的培养是一个非常复杂的系统工程,可以分成两个阶段,采取如下方式进行培养。职前培养和在职培养。职前培养主要是高等院校的法学教育和岗前培训。在职培养主要是知识、法律的更新培训和检察技能的培训和锻炼。具体而言,可以采取以下路径:
    1、增强法学教育的针对性、实效性。高等教育不是象牙塔,目前,我国更加缺少的是法律实务工作者,高等教育的培养目标主要应该是法官、检察官、警察和律师。法学院校的本科大学生毕业后更多的是从事法律实务而不是理论研究或教学,因此法学教育既要注重系统理论灌输,更要注重司法实践的需求,增强法学教育的针对性和实效性。
    2、注重检察人员的岗前培养,为履职奠定基础。岗前培训,检察机关一直都在坚持,岗前培训应在培训内容、方式等方面进行完善,力争取得成效。
    3、强化在职培养,提高专业化检察技能。改变、完善现在的培训模式。目前,检察人员的培训模式主要有在职学历教育、知识讲座,承担培训任务的是检察机关、检察官学院,培训主体多是中层主要负责人以上的检察人员,或者续职人员、检察官等级晋升人员,培训内容比较宽泛。可以从以下方面完善在职培训。一是扩大承办培训主体,改变仅由检察机关培训的惯例,借鉴大陆法系国家的做法,国内政法院校和大学法学院也可以培训检察人员,充分借用政法院校和大学法学院的专业优势;二是扩大培训面,将培训主体扩大至从事检察业务工作的人员,逐步提升其专业水平;三是建立分类培训制度,避免培训泛化,增强实效性。刑检、自侦、民行等部门可以分类进行培训,切实提高检察技能。近些年,民行部门的培训相当规范和有效,几乎是年年都在培训。四是创立脱产培训制度。规定检察业务骨干每年必须有1-2个月的脱产培训时间,静下心潜心接受培训。五是精心编制培训教程。现在的培训内容随意性较大,针对性不强,几乎是专家学者们在学校的讲座,内容多是立法背景、立法过程之类,对于司法实践益处有限。六是加强检察队伍师资建设,选任优秀的专家学者和检察官授课。目前,聘请的授课教师不固定,教师水平参差不齐,影响了培训效果。七是广泛开展岗位练兵活动,提高检察监督的技能。
    (三)推行科学、易行的管理制度
    在本世纪初,检察系统就提出了检察人员分类管理的概念,最高人民检察院《2004--2008年全国检察人才队伍建设规划》中明确提出了“认真抓好检察人员分类管理改革试点,完善检察人员分类管理改革框架方案,争取到2008年底前,在全国各级检察机关全面推行检察人员分类管理。”随后重庆市开展了试点工作,然而时至今日,检察人员的分类管理制度仍未建立,检察人员分类管理仍未推行。检察人员分类管理既是检察队伍专业化建设的需求,也是现代法治社会的发展趋势。当前,我国检察人员管理存在行政化管理模式,表现为内设机构行政化,职位泛化和司法属性淡化的特点,混岗混编,职务晋升机制单一的缺陷,这与检察队伍专业化的大趋势相背离,妨碍了司法资源的优化配置。 对检察人员的管理应该分类,有人提出可以分为检察官、检察书记员、检查技术人员、行政人员、司法警察五类,我们认为,这种分法较细、易于管理,是可行的。根据不同工作性质进行专业化管理,建立科学、规范的符合司法规律和司法特点的管理制度、晋升制度。使各类人员各司其职,各尽其能,大力促进检察队伍专业化建设,特别是检察官队伍的专业化建设。
    (四)落实充裕、有效的保障制度
    检察队伍的职业保障是检察队伍专业化的重要基础。和西方国家的职业保障相比,我国的职业保障水平相去甚远。在大陆法系国家,检察官的社会地位高,经济待遇及其他福利好,成为了人人趋之若鹜的职业。目前,我国的检察人员社会地位低于党政干部,经济待遇、福利待遇在公职人员中居于中间低位,远低于垄断行业,行使检察权常常受到不当干扰,执法环境不理想。许多优秀法律人才不愿到检察机关工作,特别是到基层检察院,更不愿到人居条件差的基层检察院工作。在基层检察院,即便招录到了少数优秀大学生也留不住,职业保障不力是非常重要的原因。如前所述,某基层检察院借调人员工作15天后主动离开了检察院。应建立有力的检察职业保障制度,我们认为,可以采取如下措施:一是建立单独的检察队伍工资、福利体系。将检察队伍的工资标准、福利待遇与公务员系列脱钩。检察队伍工资、福利标准要高于公务员及其他人员,将这一标准定位于全社会顶端位置。二是从法律上确立检察官的从业保障机制,非经法定程序、法定条件不得罢免其检察官职务,实行检察官终身制。三是建立检察人员激励机制。对业绩突出的检察人员依法奖励。四是规范完善党的领导。制定相关制度规范党的领导,避免借党的领导行不当干预之实,甚至某个人之私。
    基层院检察队伍的专业化建设是整个检察队伍专业化建设的重要组成部分,没有基层检察院队伍的专业化就没有检察队伍的专业化。因此,必须以最大的决心,最有力的举措推进基层院检察队伍的专业化建设。


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